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LE CIG DEGLI ALTRI: SPUNTI PER UNA RIFORMA? E-mail
Welfare
di Luciano Forlani
21 marzo 2012
riforma cigL’aggiustamento dell’occupazione nelle fasi congiunturali negative può avvenire variando lo stock di occupati oppure variando la quantità di lavoro prestata dai lavoratori dell’impresa ricorrendo ad istituti (disoccupazione parziale, schemi di riduzione dell’orario).

La prima strada è quella generalmente seguita dai paesi anglosassoni che preferiscono variare il livello di occupazione e quando optano per riduzioni di orario preferiscono soluzioni negoziate direttamente tra impresa e lavoratore.  La seconda è quella seguita, sia pure con modalità differenti,  da Italia, Germania e Austria.   Vi sono comunque altri approcci.  Ad esempio Francia e Belgio applicano schemi piuttosto complessi con tutele differenziate  in relazione alla durata dell’interruzione ed alla vigenza di accordi collettivi.  Gli schemi in uso nei paesi dell’Est Europa hanno un rilievo assolutamente marginale.   
L’esame dei dispositivi nazionali anche alla luce delle modifiche a carattere permanente o temporaneo introdotte con la crisi economica riguardo a condizioni di eligibilità,  livello e durata delle prestazioni può fornire spunti di riflessione per le riforme più volte sollecitate dagli organismi internazionali (Servizi della Commissione europea, OCSE, FMI).  Riforme che – è bene ricordarlo -  dovranno essere collocate all’interno di un più generale ridisegno delle tutele e delle regole del mercato del lavoro tenendo conto di bisogni e convenienze, obiettivi programmatici e vincoli.  
La ricognizione ha riguardato 7 aspetti distinti: a) il campo  di applicazione delle misure (imprese e lavoratori interessati,  requisiti per accedere allo strumento,  riduzione dell’orario ammissibile); b) il rapporto del dispositivo con l’assicurazione generale della disoccupazione;  c) il trattamento e la durata; d) il ruolo esercitato dalle parti sociali;  e) l’impatto sulla pensione futura, gli oneri contributivi e il ricorso alla formazione nei periodi coperti da STWA;  f) il modello di finanziamento;  g) il collegamento, ove presente, con le politiche del lavoro.

a) Campo  di applicazione  
L’accesso ai dispositivi di riduzione dell’orario di lavoro per ragioni economiche può riguardare la totalità delle imprese (Germania), le imprese di specifici settori (Francia) e quelle di specifici settori e dimensioni (Italia)1.  La maggiore o minore selettività, sia in ingresso che nel seguito, insieme alla convenienza percepita dagli attori, può promuovere l’accesso agli schemi da aprte delle imprese. In Germania e Austria l’accesso al  lavoro a orario ridotto (KurzArbeit) può avvenire solo dopo che l’impresa ha esaurito le altre possibilità di riorganizzazione del tempo di lavoro e se  rispetta determinati parametri di utilizzo: quota minima di riduzione di orario, percentuale di lavoratori coinvolti, etc. In Olanda viene posta attenzione alla performance dell’impresa: solo le imprese che hanno i fondamentali in ordine hanno avuto accesso allo schema (temporaneo) di riduzione dell’orario di lavoro.  
Il gruppo obiettivo degli  Short Time Working Arrangements (STWA) è quello dei lavoratori stabili  full time.  La crisi  ha spinto molti  paesi a estendere temporaneamente  la platea dei potenziali beneficiari.  In modo differente da paese a paese  sono rientrati nel campo di applicazione dei dispositivi  lavoratori a termine, apprendisti, lavoratori interinali, lavoratori economicamente dipendenti prevedendo requisiti minimi di anzianità aziendale e/o di contribuzione all’assicurazione disoccupazione.  Particolare il caso del Belgio,  dove lo schema di disoccupazione parziale degli operai è stato esteso temporaneamente agli impiegati.
I regimi di riduzione temporanea dell’orario coperti dagli schemi STW e DP non sono liberi.  La riduzione dell’orario di lavoro può arrivare al 100% (Italia e Belgio) ma vi sono paesi dove il regime di riduzione consentito è limitato: 80% (Austria),  non oltre il 50%  in Olanda, Lussemburgo e Ungheria.  In alcuni paesi è previsto anche un regime minimo di riduzione.2

b) Rapporto con l’assicurazione  disoccupazione parziale / totale
In Germania, Austria,  sia pure con diverse modalità, l’accesso ai dispositivi è indipendente dall’accesso allo schema generale dell’assicurazione disoccupazione. Al lavoratore non è richiesta un’ anzianità contributiva minima per accedere allo schema.  I datori di lavoro pagano ai lavoratori i trattamenti relativi alle ore non lavorate e ricevono un rimborso dalla parte pubblica.  Nei paesi che hanno adottato schemi “leggeri” (Danimarca, Spagna, Norvegia) è il sistema di assicurazione della disoccupazione che versa direttamente il trattamento ai lavoratori.  In questo caso i requisiti di accesso sono gli stessi previsti per l’assicurazione disoccupazione ed i periodi di STW valgono ai fini delle durate come periodi di disoccupazione.  
Il trattamento di STW è ovunque a carico dell’assicurazione generale disoccupazione.  Fa eccezione l’Italia dove la Cassa Integrazione Guadagni ha una gestione  autonoma. In Francia e Portogallo il sistema pubblico rimborsa alle imprese solo una parte del trattamento integrativo erogato al lavoratore.
Il trattamento di STW è allineato all’indennità di disoccupazione in Germania e Austria mentre è di importo inferiore in Francia e Finlandia.   Solo in Italia il trattamento di CIG è superiore al trattamento di disoccupazione ordinario3.   

c) Trattamento e durata   
Il trattamento economico relativo alle ore non lavorate  può essere collegato al salario percepito in precedenza dal lavoratore4 (prevedendo un “tetto”) o essere indipendente da questo5. In Francia e Belgio l’allocation pour le chomage/ activité partielle prevede un trattamento minimo che tiene conto del salario minimo legale orario, del tipo di riduzione e del livello dell’indennità di disoccupazione6.  In alcuni paesi sono previste maggiorazioni che tengono conto della situazione familiare del lavoratore.  Sempre più diffusa la prassi dei bonus legati alla partecipazione ad interventi formativi durante il periodo di STW  (Italia, Belgio, Austria, e Francia).    
La durata massima del trattamento a sostegno della riduzione dell’orario è quella prevista per la CIGS italiana.  Negli altri paesi (con l’eccezione di Spagna e Finlandia) la durata massima ammissibile è piuttosto contenuta.   In Belgio la durata massima di DP varia da 3 a 12 mesi a seconda dell’intensità della riduzione di orario prescelta ed è limitata a   4 settimane nel caso di sospensione “a zero ore” .  In Germania il ricorso al Kurzarbeit può arrivare a 6 mesi (18 mesi fino a dicembre 2010) mentre in Austria la durata massima è stata portata a  24 mesi per il periodo 2010-2012.     

d) Ruolo delle parti sociali    
Sempre prevista con l’eccezione di Finlandia e Irlanda l’intesa / consultazione con le organizzazioni sindacali prima del ricorso alla riduzione di orario per ragioni economiche.   Gli accordi collettivi possono migliorare in modo apprezzabile il livello del trattamento e estenderne la durata  dopo aver valutato le possibili alternative alla misura.  

e) Diritto e misura della  pensione, oneri contributivi,  formazione nei periodi coperti da STW
In Italia il periodo di cassa integrazione è neutro per quanto attiene al diritto ed alla misura della pensione mentre in Germania e Francia i  periodi  di riduzione dell’orario supportati dai dispositivi in vigore possono avere effetti  negativi  sul calcolo della pensione futura.  Il sistema danese dà facoltà al lavoratore di “riscattare” i periodi di STW pagando i relativi contributi previdenziali.
L’onere relativo ai contributi sociali per i periodi  di STW resta a carico delle imprese e dei lavoratori.  La crisi ha spinto i governi a  introdurre sgravi contributivi totali o parziali per ridurre questi oneri.  In Germania è previsto un  rimborso del 50% degli oneri sociali  per i primi 6 mesi, percentuale che sale al 100% a partire dal 7° mese di Kurzarbeit o nel caso in cui i lavoratori in KA beneficino di interventi formativi7.  
Il ricorso alla formazione nei periodi di STW è previsto in diversi paesi ed in alcuni di questi  (Olanda, Belgio, Repubblica Ceca, Ungheria e Portogallo) è obbligatorio.  Il ricorso più frequente alla formazione nei periodi ad orario ridotto si segnala in Austria (25%), paese in cui è prevista una maggiorazione del 15% del trattamento di Kurzarbeit nel caso in cui il lavoratore partecipi ad un intervento formativo8.   

f) Modello di finanziamento   Differentemente dall’Italia dove la cassa integrazione ordinaria e straordinaria ha un finanziamento ad hoc integrato dalla fiscalità generale negli altri paesi il finanziamento degli schemi di riduzione dell’orario di lavoro è totalmente a carico dell’assicurazione disoccupazione. .  La fiscalità generale ha assunto comunque un ruolo rilevante durante la recente crisi in tutti i paesi9.  

g) Politiche del lavoro L’Agenzia nazionale del lavoro svolge un ruolo chiave sia nell’erogazione dei servizi di ricollocamento e  formazione che nella gestione dei dispositivi  di sostegno alla riduzione dell’orario in Germania, Austria, Belgio, Slovenia.  In Italia i provvedimenti anticrisi varati a partire dal 2009 hanno valorizzato il ruolo delle Regioni,  titolari delle politiche attive e dei POR, per quanto attiene alla CIG “in deroga”.

Il ricorso alla riduzione di orario ha  limitato l’impatto sociale della crisi consentendo di valorizzare il capitale umano delle imprese anche se molti riconoscono che il sostegno prolungato delle imprese e dei settori in crisi strutturale può ritardare la riallocazione dell’offerta di lavoro verso i settori dinamici.  Secondo l’OCSE durante la crisi recente i sistemi di STW hanno contribuito a salvare un numero rilevante di posti di lavoro nei paesi che vi hanno fatto maggiore ricorso (Italia, Germania, Belgio).   Quasi tutti gli esperti concordano sul fatto che l’efficacia degli strumenti di STW si riduce alquanto quando la crisi economica si prolunga.  
La prima considerazione riguarda la rilevanza dello strumento che dipende in gran parte dai requisiti di accesso.  La situazione cambia se sono stringenti e se le imprese possono ricorrere allo strumento in caso di caduta degli ordinativi solo dopo aver esaurito le forme ordinarie di riorganizzazione del tempo di lavoro.  
L’entità del trattamento integrativo da corrispondere ai lavoratori ei periodi di STW e  il suo profilo temporale sono un altro passaggio importante.  Il riferimento standard è  il salario percepito dal lavoratore ma vi sono paesi  che adottano un approccio flat rate anche se la  presenza di tetti ai trattamenti ottiene di fatto lo stesso effetto10.  Il trattamento può essere comunque migliorato per via contrattuale.  Nel caso di sospensione prolungata “a zero ore”  occorre dare al lavoratore chiari segnali di warning (ad es. profilo del trattamento a scalare),  supporti adeguati (servizi per il reimpiego, percorsi di riqualificazione) prevedendo, ove se ne presenti l’opportunità,  lo svolgimento temporaneo di attività di lavoro11.    
Quale futuro per la CIG italiana ?  Dipende dai confini, confermati o rivisti,  del dispositivo, dipende dalla durata ulteriore della crisi, dalla domanda di tutele che viene / verrà dalle imprese e dai lavoratori in un contesto normativo profondamente alterato dall’ultima riforma previdenziale.  L’opinione di chi scrive è che lo strumento svolga un ruolo importante a condizione di contenerne   costi. E’ possibile farlo  se si allarga la base contributiva e si ridiscutono le tutele, non solo la CIG,  complessive. Il modello tedesco del KurzArbeit offre utili spunti di riflessione insieme alle soluzioni non solo tedesche d’ integrazione tra strumenti di sostegno al reddito e politiche attive e alle sinergie tra  servizi per il lavoro pubblici e privati e  programmazione formativa (regionale , della bilateralità)12.

1. La CIG italiana riguarda un numero di imprese contenuto  rispetto a quelle che contribuiscono all’assicurazione disoccupazione.  Il D.L. 148 del 1993 convertito nella L. 236 del 1993 prevede l’estensione dei trattamenti ai lavoratori di imprese non rientranti nel campo di applicazione della disciplina sulla cassa integrazione;
2. Norvegia (40%),  Spagna  (33%);
3. Il riferimento  è al trattamento ordinario con requisiti pieni che ha un profilo a scalare e non all’indennità di mobilità;
4. Si passa dal 60% del salario con un minimo legato allo smic orario in Francia, al  150% del minimo salariale (Ungheria) ,  all’80% dell’ultimo salario con tetti in Italia;
5. L’approccio flat rate per quanto riguarda le indennità di disoccupazione è seguito dal Regno Unito e da alcuni paesi dell’Est dell’Unione;
6. Il trattamento belga è compreso tra il 70 e il 75% del salario mensile con un tetto compreso tra 1550 e 1650 €  al  mese  a seconda della situazione del nucleo familiare di appartenenza;
7. Il numero dei lavoratori in KA che ha beneficiato di interventi formativi durante la recessione 2008-2009 è stata inferiore al 2% (fonte:  BundesAgentur);
8. E’ bene ricordare che gli investimenti formativi sono tendenzialmente prociclici e le imprese hanno qualche difficoltà a organizzarli nelle fasi di crisi;
9. Nel 2010 l’OCSE ha proposto in modo per la verità vago e poco convincente che le imprese che hanno utilizzato la strumentazione STW paghino contributi sociali più elevati nel periodo successivo a titolo di compensazione;
10. Che è quello di tutelare maggiormente i lavoratori con bassi salari;
11. Nei periodi  di CIG prolungata il lavoratore potrebbe essere distaccato presso imprese che non soffrono la medesima congiuntura con l’intermediazione delle agenzie di somministrazione autorizzate e tenuto ad offrire la propria disponibilità per progetti di lavoro sociale;
12. Utilizzare i periodi di CIG brevi per l’aggiornamento professionale è un punto qualificante del dispositivo ma l’esperienza, non solo italiana,  insegna che l’organizzazione di interventi pertinenti e tempestivi nei periodi di STW richiede un’ attenzione, allo stato  ancora insufficiente, da parte delle imprese e dei providers di servizi.

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