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SEMPLIFICAZIONI E LIBERALIZZAZIONI: CANTIERI APERTI CON QUALCHE RISULTATO E-mail
Pubblica Amministrazione
di Giuseppe Coco
02 marzo 2012
liberalizzazioniIl Dl 3 febbraio 2012 ha aggiunto un altro tassello alla strategia del governo per rilanciare la competitività del nostro paese. Per certi aspetti il Decreto riproduce alcuni recenti vizi della legislazione di semplificazione ‘trasversale’ cui abbiamo assistito negli anni scorsi.

Allo stesso tempo però vi sono novità significative nell’approvazione di misure puntuali di semplificazione settoriale o pertinenti aree di regolazione ristrette che indicano un cambio di passo rispetto allo stallo dei tre anni passati.

Partiamo dai vecchi vizi. L’Art. 3 contiene probabilmente la novità più ambiziosa dell’intero articolato, l’introduzione di un sistema di monitoraggio e taglio degli oneri amministrativi aggiuntivi introdotti dalle singole amministrazioni anno per anno. Si tratta di uno strumento di semplificazione emerso nella letteratura accademica economica da oltre due decenni, il Regulatory Budget, ma di cui mancano al momento applicazioni pratiche che richiede che l’Amministrazione valuti anno per anno gli oneri amministrativi aggiuntivi imposti dalla nuova regolazione e che, in presenza di un saldo positivo (ovvero di maggiori oneri per le imprese) si impegni a tagliare altri oneri in qualche altra parte della regolazione esistente per conservare almeno lo stato preesistente.1
In effetti il continuo flusso di nuova regolazione rende la semplificazione amministrativa una ‘fatica di Sisifo’, nel senso che mentre una parte dell’amministrazione, per missione e cultura, cerca di sfoltire la regolazione esistente e diminuire corrispondentemente gli oneri correlati, il complesso della pubblica amministrazione per le stesse ragioni è impegnata a crearne di nuova. L’introduzione di un Regulatory Budget costringe le amministrazioni di questo secondo tipo a fare i conti con gli oneri aggiuntivi che vengono creati e, infine, a massimizzare gli effetti positivi della regolazione con un vincolo complessivo sugli oneri. Accoppiato ad un efficace sistema di misurazione e taglio degli oneri amministrativi, che in Italia viene gestito dal progetto MOA al Dipartimento della Funzione Pubblica, questo strumento potrebbe in effetti disciplinare sostanzialmente le amministrazioni.

Il problema sorge nell’applicazione. Il Budget sarà stilato sulla base delle relazioni annuali fornite dai singoli ministeri al Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio, controllato dal Dipartimento della Funzione Pubblica. Il presupposto perché funzioni è che le amministrazioni abbiamo predisposto delle misurazioni degli oneri amministrativi degli atti che le riguardano. Quando esistono queste valutazioni, riassumerle nel Budget è un’operazione relativamente semplice. Tuttavia dobbiamo ricordare che il DAGL già gestisce il sistema delle valutazioni preliminari di impatto (AIR) che le amministrazioni sono tenute a produrre per ciascun atto normativo e regolamentare a seguito del DPCM 11 settembre 2008, n. 170, attuativo dell’art 14 Legge di semplificazione 247/2005.2 Il fallimento della valutazione in oggetto è però stato certificato recentemente dal Rapporto ‘Due anni di nuova AIR’ del Servizio per la Qualità degli Atti normativi del Senato.3 Si tratta di un documento istruttivo secondo il quale le analisi di impatto prodotte dalle amministrazioni (e dal DAGL) sono assolutamente prive di elementi valutativi e si configurano di fatto come delle Relazioni Illustrative. L’introduzione del Regulatory Budget da parte di un’Amministrazione incapace di fare le valutazioni di base si configura come il rilancio di un giocatore disperato che sta già perdendo una forte somma e decide di rilanciare in una mano non molto fortunata.

Ad illustrare graficamente il presumibile destino di questa norma, nello stesso articolo il governo ha opportunamente accantonato uno strumento altrettanto straordinario di buona regolazione, la Valutazione di Impatto della Regolazione (VIR). La stessa Legge di Semplificazione che ha introdotto l’AIR, infatti, prevedeva che a cadenza biennale che tutte le norme introdotte nell’ordinamento dovessero essere oggetto di valutazione degli effetti ex-post, controllando l’effettività delle valutazioni effettuate ex-ante (nell’AIR). Non avendo però le amministrazioni effettuato alcuna valutazione AIR, la valutazione ex-post degli effetti risulta ‘leggermente problematica’.

Gli aspetti positivi del Decreto invece sono contenuti nelle sezioni successive. Vi sono in particolare un certo numero di utili semplificazioni per cittadini ed imprese che sono in parte il risultato di un lavoro passato e che finalmente vedono la luce. Tra queste a mio parere sono di particolare rilievo le semplificazioni in materia di appalti e di ambiente (l’autorizzazione unica ambientale) che probabilmente sono il risultato del lavoro fatto dal progetto MOA nei passati 3 anni e che fino ad oggi non avevano dato frutti sostanziali4. Nel caso degli appalti in particolare l’istituzione di una Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici può considerevolmente diminuire l’onere della partecipazione ad appalti e, per questa via, avere degli effetti immediati sula competizione negli appalti stessi. Considerando poi la regressività degli oneri rispetto alla dimensione delle imprese, questa norma ha effetti particolarmente positivi per le piccole e medie imprese. Infine pare improbabile che questa norma venga ‘svuotata’ in fase applicativa, come succede spesso in materia di semplificazione.

Difficile valutare invece l’efficacia sotto lo stesso punto di vista della norma che disciplina il potere sostitutivo in caso di scadenza dei termini da parte del dirigente dell’amministrazione preposto e delle sanzioni contro l’inadempiente. L’impresa o il cittadino che abbiano visto scadere i termini per ottenere una risposta ad un’istanza, possono adire un ‘sostituto’ (tipicamente il dirigente superiore) che agisce nella metà dei tempi massimi previsti per la procedura. In linea di principio si tratta di una norma importante che responsabilizza l’amministrazione, ma le esperienze passate inducono ad un certo scetticismo sulla sua applicazione.

In ultima analisi il Decreto ‘Semplifica-Italia’ presenta aspetti in continuità con alcuni vizi del passato, in particolare l’annuncio di strumenti avanzatissimi e complessi di semplificazione che appaiono irrealizzabili considerando i fallimenti delle amministrazioni che erano chiamate ad applicarli. L’applicazione del Regulatory Budget richiede la costruzione di reali capacità di valutazione economica nelle amministrazioni chiamate ad applicarlo, ma l’esperienza del passato non autorizza ottimismo. Tuttavia vi sono anche delle novità positive, in particolare le prime misure di semplificazione partorite dal programma di misurazione degli oneri amministrativi in questa legislatura, alcune delle quali direttamente efficaci. Considerando queste norme anche nel quadro delle misure del Decreto liberalizzazioni e dei tempi comparativamente veloci di approvazione, ci sono segnali di uno sforzo riformatore apprezzabile. In entrambi i casi si tratta di provvedimenti complessi per certi aspetti contraddittori, con alcune discutibili norme generali su cui un sano scetticismo è necessario (si veda a questo proposito anche l’articolo di Maria di Benedetto su nel merito della settimana scorsa), anche perché entrambi spesso rimandano a norme applicative. In ultima analisi si tratta per entrambi gli ambiti di cantieri aperti. E’ auspicabile che nessuno li consideri dei punti di arrivo e soprattutto che queste norme non vengano svuotate nell’esame parlamentare. A questo proposito le vicende parlamentari del decreto liberalizzazioni però non autorizza un particolare ottimismo. Il calo di tensione sul debito pubblico sta già paradossalmente alterando il bilancio di poteri tra governo e diverse componenti della maggioranza e questo rende possibili cedimenti progressivi che potrebbero, a distanza di poco tempo, rivelarsi tragicamente miopi.

1. Ho presentato una descrizione più esasutiva del modello alcuni anni fa nel documento nel link
http://www.astrid-online.it/rassegna/Rassegna-28/04-12-2009/33_RapportoQR_Coco_Rassegna.pdf
2. La storia dell’analisi di impatto nel nostro paese ha dei risvolti comici straordinari. Si pensi che la sperimentazione della tecnica è durata, formalmente, dal 2000 al 2008.
3. http://www.senato.it/documenti/repository/dossier/drafting/2010/Dossier%2037.pdf
4. Si vedano miei articoli precedenti in materia su nelmerito

  Commenti (1)
Scritto da DANIELE NAVA, il 12-05-2012 20:55
E' sempre un piacere leggere i tuoi approfondimenti, soprattutto quelli inerenti la P.A. ed i suoi "vizi". Il difetto tutto italiano consiste proprio nel fare grandi proclami a cui non seguono i relativi fatti, ci˛ a motivo della "insussistenza" delle condizioni che dovrebbero caratterizzare la P.A. di un Paese che si considera "avanzato". Parafrasando un passo del Vangelo mi verrebbe da dire che "lo spirito Ŕ volenteroso, ma la carne Ŕ debole". 
Chiudo ricordandoti chi sono, ci siamo conosciuti la scorsa estate a Peschici, all'interno del residence. 
Saluti 
Daniele Nava (di Milano)

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