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LIBERALIZZAZIONI: REPETITA IUVANT?* E-mail
Concorrenza
di Maria De Benedetto
24 febbraio 2012
liberalizzazioniIl legislatore sembra ormai orientarsi – anche per le liberalizzazioni - alla pratica del repetita iuvant, tornando più volte con le medesime formulazioni sulle medesime questioni.

Infatti, a ben guardare, la recente normazione in materia riproduce continuamente gli stessi contenuti dispositivi, assumendo un andamento quasi litanico.

Tale pratica è tutt’altro che priva di conseguenze problematiche. Anzi, la rinnovazione degli enunciati normativi rischia di determinare più di un dubbio sulla portata prescrittiva delle norme e lascia spazio alla moltiplicazione delle questioni interpretative. Più in generale, può costituire una deminutio di credibilità per le politiche di liberalizzazione. Al fondo vi è un legislatore che sembra dubitare di se stesso e che nondimeno è spinto ad agire in modo concitato, certamente più reattivo  che rapido1.

Si consideri, ad esempio, la libertà d’iniziativa economica, oggetto, peraltro, di un dibattito che ha di recente interessato la stessa formulazione dell’art. 41 della Costituzione2: questa è stata richiamata dal decreto legislativo di recepimento della Direttiva servizi (d.lgs. n. 59/2010, art. 10), nello Statuto delle imprese (l. 11 novembre 2011, n. 180, art. 1), nella cd. manovra bis (d.l. n. 138/2011, art. 3, comma 1 e comma 6), nel decreto “Salva Italia” (art. 34, comma 2), nel decreto “Cresci Italia” (art. 1). Questa è, infine, richiamata anche da una recentissima previsione del decreto “semplificazioni” (d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, art. 12, comma 2)  con cui si provvede a delegificare la semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti l’attività d’impresa contribuendo a determinare ulteriore incertezza circa l’ambito di vigenza di precedenti norme.

Si consideri, ancora, l’abolizione di restrizioni e limiti all’esercizio di attività economiche, tecnica normativa da tempo nota3 sia con riguardo alla sua struttura (norme che prevedono la rimozione di specifici vincoli e restrizioni) sia con riguardo al suo contenuto (gli specifici vincoli e restrizioni abrogati sono figure tipiche di regimi distorsivi della concorrenza, oggetto dell’attività di segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato). Vi è larghissima sovrapposizione tra le previsioni, ad esempio, del decreto “Salva Italia”, art. 34, comma 3, con quelle del precedente d.l. 138/2011, art. 3, comma 94. L’abrogazione viene ripetuta nel corso dello stesso anno con formulazioni pressoché identiche e le specifiche previsioni di abrogazione sono, per così dire, rinnovate più che previste.

Tab. n. 1 – Abrogazioni di restrizioni e limiti

tab1
La concitazione del legislatore è inoltre nel metodo delle liberalizzazioni. Quello che il Governo sta seguendo, anche per la pressione della congiuntura economica e istituzionale, è un programma di liberalizzazione per decreto-legge5 che in qualche modo implica l’accantonamento dello strumento della legge annuale per il mercato e la concorrenza6. A ciò, sembra essersi adattata, con “realismo”, anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato7.
Le liberalizzazioni mal si prestano, però, a un tale metodo. Innanzi tutto, nelle misure che vengono adottate non è sempre possibile rintracciare i presupposti giustificativi di necessità e urgenza richiesti dal tipo di fonte utilizzata8. Inoltre, l’istruttoria normativa rischia di non essere sufficientemente “meditata”9, non vi è modo (né tempo) di acquisire una trasparente e condivisa base informativa grazie a cui prefigurare le eventuali criticità che potrebbero insorgere in fase attuativa e che potrebbero rendere necessarie delle correzioni di rotta. C’è, dunque, un’abbondanza di enunciati normativi rinnovati, confermati, ripetuti. Continua, però, a mancare un’istruttoria normativa adeguata e trasparente. 
Si potrebbe a ciò obiettare che le misure di liberalizzazione (più spesso misure di regolazione pro-competitiva) sono state preparate con cura e da tempo aliunde e che lo strumento del decreto legge è l’unico che possa scalzare la resistenza degli interessi.
Questa lettura, certamente zelante quanto al conseguimento di un risultato normativo, potrebbe però peccare di miopia. Infatti, la trasparenza e l’accuratezza dell’istruttoria normativa sono strumentali non solo a una legittima attesa di partecipazione e alla giustificazione delle misure di regolazione economica, ma anche alla formazione e al consolidamento dell’opinione pubblica. Questa non è certo marginale in una politica di liberalizzazione, caratterizzata da benefici diffusi (scarsamente percepiti) e costi concentrati (altamente percepiti)10: occorre fornire hic (nell’istruttoria normativa) il punto di vista degli interessi, gli elementi quantitativi e i parametri che siano in grado di far verificare nel tempo ai cittadini il prodursi effettivo di quei benefici diffusi attesi dalla regolazione pro-competitiva e di contribuire alla valutazione successiva della stessa regolazione.
Le liberalizzazioni rischiano, invece, di essere tuttora considerate alla stregua di un fatto normativo, ma in prospettiva solo una opinione pubblica davvero informata e compliant – grazie ad un’adeguata istruttoria normativa, ad una appropriata comunicazione istituzionale e alla valutazione dei fatti – sarà in grado di assicurarne stabile e coerente tenuta.

* Le presenti considerazioni sono parte di un più ampio scritto sulle recenti liberalizzazioni, in corso di pubblicazione sul “Giornale di diritto amministrativo”, n. 3/2012.
1. M. De Benedetto, M. Martelli, N. Rangone, La qualità delle regole, Bologna, Il Mulino, 2011, p. 187
2. Sul punto v. anche G. Fonderico, Libertà economica e controlli amministrativi, in “Giornale di diritto amministrativo”, n. 1/2012, p. 18
3. Si pensi all’art. 3 del d.l. n. 223/2006, conv. dalla l. n. 248/2006.
4. Su cui. v. G. Fonderico, Libertà economica e controlli amministrativi cit., p. 19-20
5. Intervista di A. Cazzullo al Ministro Corrado Passera, in “Corriere della sera”, 8 gennaio 2012
6. Introdotta con la legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 47, comma 2. Sull’argomento, v. R. Cifarelli, La legge annuale per il mercato e la concorrenza, il protagonismo degli organi di indirizzo politico e la crisi economica, in “Studi parlamentari e di politica costituzionale”,  n. 169/2010, p. 21 ss.
7. Agcm, Segnalazione “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2012”, 4 gennaio 2012, p. 3, dove si afferma che “la presente segnalazione si muove pertanto con ‘realismo’: da un lato individua i settori più sensibili e più ricchi di opportunità ai fini di una maggiore crescita economica; mentre dall’altro focalizza le misure di più immediata applicazione che hanno tutti i titoli per essere inserite nella legge sulla concorrenza”.
8. Per delle considerazioni generali sul punto v. B.G. Mattarella, La trappola delle leggi. Molte, oscure, complicate, Bologna, Il Mulino, 2011, pag. 24-25.
9. La formula del “diritto profondamente meditato e conforme alla costituzione economica” è di Wilhelm Roepke, La crisi sociale del nostro tempo, Torino, Einaudi, 1946, p. 64-65
10. Per una ricostruzione del tema, v. A. La Spina, La decisione legislativa. Lineamenti di una teoria, Milano, Giuffrè, 1989, p. 365 ss. Si vedano, anche le considerazioni svolte da G. Corso, Regole e politiche pubbliche: il punto di vista dei destinatari, in M.A. Sandulli (a cura di), Codificazione, semplificazione e qualità delle regole, Milano, Giuffrè, 2005, p. 184

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