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LE PROVINCIE NON SALVERANNO L'EURO. PERÒ. E-mail
Pubblica Amministrazione
di Franco Osculati
16 dicembre 2011
provincieNel triennio 2008 – 2010 le Province hanno speso complessivamente in media annua 12,9 miliardi, cioè lo 0,83% del Pil: la stessa percentuale del triennio 2002 – 2004. Ma nel 1997 – 1999 fu dello 0,61%.  Trasformare le Province è difficile ma si può fare nel quadro di una riforma di sistema. Intanto tramonta il Patto di stabilità interno.
1. In termini assoluti la spesa provinciale del 2010 è inferiore a quella del 2006, mentre è difficile pensare che il 2011 si chiuderà con una cifra superiore a quella dell’anno precedente. In sostanza le Province hanno stabilizzato la propria spesa dopo lo scalino dei primi anni di questo secolo. L’incremento fu dovuto essenzialmente all’applicazione del cosiddetto federalismo amministrativo che, tra l’altro, comportò il passaggio alle cure delle Province di buona parte delle rete viabilistica e dei corsi di formazione professionale. L’Unione delle Province Italiane (Upi) calcola in 113 milioni l’insieme dei compensi che fino all’anno scorso veniva riscosso da presidenti, assessori e  consiglieri. Sempre l’Upi stima che la cifra scenderà nel volgere di 3 – 4 anni a 35 milioni, per effetto della recente normativa di riduzione del numero di assessori e consiglieri e di contenimento dei relativi compensi. Si può aggiungere che proprio questi compensi sono destinati a ridursi in automatico (del 30%) se l’amministrazione non rispetta il Patto, un’eventualità non remota in molti casi già relativamente al 2011 e ancor più al 2012. Le cifre indicate dall’Upi trovano sostanziale conferma nella relazione tecnica al decreto del 6 dicembre (art. 23, commi 14 – 20).

Sarà anche vero che gli assessori provinciali si perdono in tante chiacchiere ma non sembra irragionevole assumere che essi svolgano in parte una funzione di tipo direttivo, quantomeno di raccordo tra persone e programmi di lavoro. Se in seguito alla cancellazione delle giunte, a questi compiti non venisse assegnato personale direttivo i costi ne risentirebbero. In prima approssimazione, se passiamo da due stipendi da assessori a uno stipendio da dirigente  i costi aumentano. Ci vorrà una norma di salvaguardia. Per stare sul sicuro, non più di un dirigente per quattro assessori cancellati.

Dunque, anche dopo la manovra “Salva Italia”,  inserire le Province nel tema lotta alla casta e ai costi della politica è vano e, peggio, sbagliato perché ovviamente si forniscono alibi a chi le Province non le vuole cambiare per niente. Ma alcuni giornali e alcuni giornalisti continuano imperterriti.

2. “Nel Merito” l’11 novembre scorso abbiamo spiegato quali sono le ragioni per una trasformazione delle Province. Parliamo di trasformazione perché è di tutta evidenza che le funzioni, più o meno importanti, “fondamentali” o non “fondamentali” (secondo la classificazione giuridico contabile) che siano dovranno pur continuare ad essere svolte da qualche entità non metafisica. Ma, per l’appunto, al posto delle Province attuali, cosa? Secondo il “Salva Italia” la risposta è in tre mosse.
   1. Spetteranno “alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo politico e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale” (comma 14); 2. “Fatte salve le funzioni di cui al comma 14”, Stato e Regioni provvedono a trasferire ai Comuni le funzioni oggi conferite alle Province, salvo che “per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” (comma  18); 3. Stato e Regioni provvederanno di conseguenza al trasferimento delle risorse (personale, sedi e finanziamenti) assicurando tuttavia “il necessario supporto di segreteria per l’operatività degli organi della Provincia” (comma 19).

In breve, la Provincia diventa una cabina di regia, si spoglia di tutte le incombenze gestionali che passano di preferenza ai Comuni, altrimenti alla Regione. E’ un disegno ambizioso che per poter essere percorso ha bisogno di una serie di messe a punto (trascurando tutte le possibili obiezioni di carattere giuridico).

Nella meta funzione prevista dal comma 14, l’”indirizzo politico” non può essere messo sullo stesso piano del “coordinamento”. Il primo, che è qualcosa di più del secondo, richiederebbe l’elezione diretta del presidente. L’ipotesi è stata adombrata a contorno del disegno di legge costituzionale di soppressione delle Province, deliberato dal Governo Berlusconi l’8 settembre scorso. Probabilmente, se tutti i Comuni votassero per il rinnovo dei rispettivi Consigli lo stesso giorno, l’elezione diretta del presidente sarebbe fattibile senza incorrere in aggravi di spesa significativi. Se votassero sfalsati nel tempo, la procedura si complicherebbe, ma forse è possibile individuare qualche aggiustamento.

In un futuro “Testo unico enti locali” e in una nuova “Carta delle autonomie” sarebbe bene specificare le materie sulle quali indirizzo politico e coordinamento si devono applicare per non ridurre inutilmente  l’autonomia dei Comuni. Da subito, però, va corretta l’idea contenuta nel comma 19 che la nuova Provincia, per funzionare, abbia necessità di un “supporto di segreteria”. Ha bisogno di questo ma anche di centri studi, quei centri di raccolta di dati e di aiuto a riflessione e decisione che i Comuni generalmente non possono permettersi. Non dovendo gestire, ma regolamentare, le nuove Province non si avvarranno di cantonieri, guardiacaccia/pesca, contabili e passacarte vari. Non si dovranno invece privare o si dovranno dotare delle qualifiche più elevate collegate alle materie di loro competenza.

Queste saranno tutte quelle spettanti ai Comuni che richiedono un arbitraggio intercomunale. Per esempio, oggi la pianificazione territoriale di area vasta è, se va bene, la sommatoria dei piani regolatori comunali. I risultati, in alcune aree, sono catastrofici. L’attuale Provincia non ha impedito questi esiti, la prossima dovrebbe. L’edilizia scolastica superiore non può andare tout court ai Comuni, ma sarebbe di eccessivo accentramento convogliarla alla Regione. I costi e le relative entrate possono entrare nel bilancio dei Comuni di maggiori dimensioni, ma le decisioni strategiche, per esempio, su come e dove realizzare un nuovo istituto sarebbero della Provincia. Analogamente nel caso dei centri per l’impiego e della formazione professionale.

Invece, strade e ponti ora provinciali possono essere meglio governati secondo logiche regionali, mentre sui trasporti interurbani può esserci incertezza perché se è vero che le linee vanno aggregate secondo i flussi maggiori, è anche vero che il trasporto delle persone contiene rilevanti aspetti sociali da valutare e proteggere sul campo.

La trasformazione della Provincia coinvolge anche il sistema di finanziamento il quale, oggi, trascurando perequazione e trasferimenti camuffati da compartecipazioni è incentrata su due tributi, entrambi sui veicoli. La tassazione delle automobili e simili attualmente sembra troppo articolata e forse una semplificazione (da operare in chiave ecologica) e una concentrazione in capo alla Regione sarebbe in sé utile.

3. La trasformazione delle Province non si può fare, e se si facesse sarebbe dannosa, se non è contestualmente prevista e attuata una profonda riorganizzazione di gran parte del governo locale. Su questo cruciale versante il “Salva Italia” è carente, improvvisato e in parte proprio sbagliato. Il vasto mutamento di cui c’è forte bisogno si articola in due aree, interrelate ma che conviene tenere distinte.

Il contenuto maggiormente deleterio, ai fini della democrazia e delle finanze pubbliche, del presente sistema assume le forme delle partecipate e degli enti strumentali. In breve, la trasformazione della Provincia ha senso se essa sarà, senza alcuna intermediazione istituzionale, l’”autorità” di ambito ottimale, specificamente per acqua e rifiuti, sostituendo in toto  le attuali  Aato (siano esse costituite come aziende speciali o consorzi o cos’altro). Su questo tema il decreto è silente.

Se la nuova Provincia è vista come ente (una volta si sarebbe detto) di programmazione, i Comuni non possono rimanere come sono. A dir poco, bisogna lavorare sugli accorpamenti che possono essere attuati mediante Unione. Il comma 21 (art. 23) recita “I Comuni possono istituire Unioni o organi di raccordo per l’esercizio di specifici compiti o funzioni amministrativi garantendo l’invarianza della spesa”. All’interno del decreto è una pessima presenza perché: a) il Tuel vigente già prevede le Unioni e quindi il comma o è inutile o è un’istigazione a formare ulteriori attori di un teatro già troppo cacofonico; b) esiste una legislazione risalente che ha cercato (inutilmente) di indurre i Comuni a partecipare ad una sola aggregazione; c) non compare alcun limite dimensionale minimo, quando proprio lo stesso decreto e lo stesso articolo, al comma 4, si afferma che “I Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un’unica centrale di committenza …”; d) ignora quanto di buono c’è in materia di Unioni, con specifico riguardo alle Unioni tra Comuni inferiori ai 1.000 abitanti, nella penultima manovra dell’anno (art. 16, legge 148/2011).

4. Se il Governo e i partiti che lo votano hanno effettivamente la volontà di percorrere la strada indicata, le attuali Province, forti dei rispettivi Presidenti, assessori e consiglieri, sono di fatto commissariate. Servirebbe un provvedimento urgente sugli aspetti finanziari, perché non hanno più senso la programmazione triennale e i vincoli del Patto di stabilità. A fronte di una spesa 2012 da non aumentare, badando che in un clima da ultima spiaggia vengano buttati soldi in iniziative di poco conto, servirebbe soprattutto e urgentemente sbloccare i residui passivi. Complessivamente si dovrebbe trattare di 2 miliardi che immessi nel sistema fornirebbero un aiuto concreto anche sotto il profilo del credit crunch.

Per i Comuni come per le Province (anche se queste rimanessero nella presente versione) il Patto dovrebbe essere ripensato alla luce delle decisioni europee del 9 dicembre che, per dirla con la logica del federalismo, impongono ai livelli di governo subalterni a quello centrale (che nel caso è Bruxelles) il pareggio anche al lordo delle spese in conto capitale. Scendendo giù per i rami, verso i Comuni, una quota di investimenti finanziata con debito deve comunque essere tollerata, ma in limiti ristretti. La riduzione della possibilità di mutui però è gia stata operata nella manovra di settembre. La cosa dovrebbe suonare come un motivo in più a favore dello sblocco dei residui di cui sopra. Sarebbe un’operazione congiunturale moderatamente espansiva inserita in un quadro di maggiore rigore strutturale.

5. Nella mattinata di martedì 13 il Governo ha presentato un emendamento. Rispetto al testo sopra commentato, al comma 14 a proposito di “indirizzo” cade “politico”, il che a parer mio non fa cadere l’ipotesi di elezione diretta del Presidente. In tale emendamento era previsto di disattivare gli organi delle attuali Province a partire dal 31 marzo 2013 e di commissariare (secondo la normativa Tuel) fino all’avvento del nuovo regime le Province (tra cui Ancona e Como) che dovrebbero rinnovare gli organi nel 2012. In serata il Governo presentava un nuovo emendamento, volto forse a parare talune obiezioni di incostituzionalità. Le Province che hanno votato nel 2011 o in anni precedenti andranno a scadenza. I conservatori guadagnano un po’ di tempo. I riformatori dovranno fare presto e bene sennò nella primavera del 2013, in campagna elettorale per le politiche, avranno buon gioco i conservatori. 
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