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RIORGANIZZARE GLI ENTI LOCALI E-mail
Enti locali
di Franco Osculati
11 novembre 2011
enti locali
Numeratore e denominatore: rallentare il primo, il debito, e espandere il secondo, il Pil. E’ l’esercizio che impegna il Paese da circa un quarto di secolo, con risultati altalenanti e a diversi gradi di difficoltà. Ma questa volta è molto dura. Come e quanto possono contribuire gli enti locali?

1. A fine 2010, il debito della Amministrazioni locali (Regioni dei due tipi, Province, Comuni e Unioni di Comuni o simili) era pari al 7,1% del Pil, ovvero al 6% del dell’intero prestito nazionale (Banca d’Italia, 2011). Di 7,1, ai Comuni spettavano 3,1 punti e 2,7 alle Regioni. Il conteggio non comprende i derivati e i debiti con i fornitori. Lo stock di debito locale ufficiale è molto al di sotto della corrispondente quota di spesa complessiva. Questa infatti è poco sotto i 17 punti di Pil. Si direbbe quindi che, rispetto agli altri comparti della Pa, quelli locali sono poco indebitati.
Tuttavia, da un lato, gli enti decentrati finanziamento gli investimenti non solo con mutui direttamente assunti e, dall’altro, lo Stato si indebita anche per conto degli enti territoriali. Questi usufruiscono di trasferimenti in conto capitale presumibilmente finanziati con titoli del Tesoro. Di fatto all’interno del totale delle entrate delle Province e dei Comuni i trasferimenti in conto capitale (dallo Stato e dalle Regioni) pesano all’incirca per l’11 e, rispettivamente, per il 13%. Anche alla luce di questi dati sembra difficile imputare a Province e Comuni un’eccessiva presenza nello stock di debito pubblico. 
Inoltre, e comunque, sono già in atto misure che si direbbero efficaci per rallentare l’accumulo di debito. Uno degli effetti probabilmente di maggior significato del Patto di stabilità interno deriva dall’impossibilità di computare tra le entrate valide per il saldo gli incassi dovuti all’incasso di prestiti. Ovvero: un nuovo mutuo non aiuta ai fini del Patto e semmai ostacola perché induce ad impegnare una spesa che, invece, sempre ai fini del Patto si deve contabilizzare. In ogni caso, al di fuori della vincolistica del Patto, vale un limite per la spesa per interessi che è stato via via ristretto. Nel 2012 e nel 2013, per Province e Comuni tale spesa non potrà superare il 10% e, rispettivamente, l’8% della somma dei primi tre titoli delle entrate (tributarie, extratributarie e trasferimenti correnti). 
In confronto alla norma del Patto sull’utilizzo del mutuo, il limite percentuale alla spesa per interessi è una misura maggiormente trasparente, anche se sarebbe meglio non limitarsi agli interessi. Visto che è con l’intero delle entrate correnti che si deve provvedere al sostegno del debito, sarebbe preferibile fissare un limite comprensivo di interessi e quota capitale di rimborso, senza dire dell’ovvia necessità di vietare ogni forma di finanza creativa derivata. Comunque sia, un eventuale inasprimento del limite al debito non può operare che per il futuro in termini di rallentamento della crescita dello stock.

2. Si dice, invece, che occorre un intervento per ridurre lo stock già in essere, tanto o poco sia quello di competenza degli Enti locali. E quindi siamo al capitolo alienazioni, in merito al quale va operata qualche distinzione, non senza aver prima ricordato l’apparentemente ovvio, e cioè che un bene si vende una volta sola. Sarebbe bene aver chiaro, anche nel dibattito non specialistico, che si dovrebbe vendere soltanto essendo sicuri che successivamente il debito non riprenda a crescere. Sennò tanto vale procedere da subito ad una riduzione dello stock mediante forme di prestito forzoso o di imposizione straordinaria. Queste sarebbero più dolorose dal punto di vista del consenso politico ma, proprio per questo, dovrebbero maggiormente scoraggiare una ripresa della propensione ad indebitarsi. Anche da questo punto di vista si dovrebbe ritoccare al ribasso il limite strutturale al debito di cui sopra.
Si mette sul mercato per fare cassa o per migliorare l’efficienza? Se è per l’efficienza occorrono varie condizioni al contorno, alcune presenti e altre assenti. Se è per fare cassa, si chiude un occhio sulla probabile creazione di rendite monopolistiche private e si rischia di fare regali a pronta consegna. Il rischio è molto elevato sia perché, in generale, i mercati non attraversano un periodo di particolare effervescenza, sia perché i venditori, gli Enti locali, sono con l’acqua alla gola soprattutto riguardo al rispetto del Patto di stabilità, sia perché, infine, nelle condizioni di “premialità” è stato inserito l’elemento delle alienazioni. Per la verità, il meccanismo, farraginoso e approssimativo, di premi ai virtuosi e punizioni ai reprobi ha poche chances di essere applicato in tempi brevi. Tuttavia la presenza tra i criteri di premialità del requisito delle alienazioni non incoraggia certo eventuali acquirenti a largheggiare nelle offerte.
Se l’obiettivo delle vendite è la cassa, è pertinente considerare con attenzione il reddito annuo cui si rinuncia anche perché, a monte, un’entrata patrimoniale duratura è un buon sostituto dell’imposizione fiscale. Una volta, un po’ brutalmente, si insegnava che tra le fonti di entrata del settore pubblico vanno inseriti i “monopoli fiscali”, cioè monopoli mantenuti tali al solo scopo di incassare i proventi. Se vendiamo un’impresa (in monopolio) redditizia ci priviamo di un’entrata corrente: successivamente saremo costretti ad aumentare i tributi sui redditi e sui consumi. Oggi gli Enti locali sono per esempio indotto o costretti a vendere le azioni di quel “bancomat” che sono le autostrade, in primis la  Serravalle. Ma vendite anche sostanziose consentono il rispetto del Patto, ma per un anno. Dopo?
Si tenga presente che il Patto interno, in molti casi, ha funzionato come un congegno caricato a molla che oggi rende impossibile un ragionamento del tipo “vendo un pezzo di autostrada e mi compro due scuole e una piscina o un ponte di viabilità ordinaria”. Se va bene, il ragionamento è “vendo un pezzo di autostrada e rimborso anticipatamente (con penale) qualche mutuo in essere”. Per il futuro si vedrà. Il vero costo del Patto è che esso costringe sulla difensiva, non apre alla prospettiva. Esso opera una distorsione nel processo decisionale e, quindi, determina un costo, probabilmente non compensato dai risparmi di spesa effettivamente ottenuti. 
In tema di alienazioni un capitolo a parte può essere rappresentato dagli immobili, come caserme e simili. Non c’è ragione che una caserma dismessa trasferita ad un Comune rimanga un buco nero all’interno delle città. La sua valorizzazione dipende anche dal piano regolatore e dalla disponibilità di aree complessiva. Ma tutta questa materia continua ad essere perturbata dagli incentivi perversi connessi con cosiddetti oneri di urbanizzazione.

3. In questo momento, nel breve termine, un contributo sostanziale che gli Enti locali possono offrire all’economia italiana e alla sostenibilità della finanza pubblica è l’uscita  in massa dal Patto di stabilità. La decisione assunta per tempo di non rispettare il Patto comporta di poter liquidare i debiti contratti con i fornitori soprattutto di interventi di straordinaria manutenzione. Se ne gioverebbero le economie locali e varie piccole imprese dell’edilizia che è un settore in crisi data la sovrapproduzione degli ultimi anni.
Successivamente, con l’uscita dal Patto, gli Enti locali dovrebbero affrontare un periodo di un anno di ulteriori forti restrizioni alla spesa. Un contributo alla sostenibilità complessiva espresso con il contenimento della spesa sembra comunque necessario e possibile, anche se va detto che esso non potrà essere “lineare” nel senso che i settori della scuola e dell’assistenza vanno salvaguardati o, meglio, potenziati. Inutile aggiungere che, secondo la normativa vigente, nell’anno di purgatorio dopo la violazione del Patto gli enti non possono contrarre mutui. Se nell’emergenza fosse chiarito che per almeno un anno gli Enti locali non si indebitano, i mitici mercati non apprezzerebbero?  

4. Ad ogni buon conto, il compito più importante che oggi spetta agli Enti locali è quello della riorganizzazione. Lasciando pur da parte le Regioni (alcune delle quali sono meno popolate di tante Province), il panorama della nostra amministrazione locale è impressionante: 110 Province, 8.101 Comuni, centinaia di Unioni comunale e di Comunità montane. Inoltre, e soprattutto, più di 5.000 partecipate nelle forme più disparate: spa, srl, aziende speciali, consorzi e ora, molto gettonate, le “fondazioni di partecipazione”, una forma giuridica ibrida e di incerta collocazione. Sono anni che a tutta questa materia si cerca di porre un freno e una regola, ma invano. In particolare continua a tutto vapore la fiera delle esternalizzazioni. In Lombardia la partecipata è, più che una pratica dominante, una filosofia di governo.  
Da ultimo, tuttavia, vanno segnalati il nuovo tentativo di imporre ai Comuni di minima taglia, sotto i 1.000 abitanti, di confluire in Unioni (art. 16, legge 148/2011) e la proposta governativa di revisione costituzionale tendente al superamento delle Province.   
Anche su quotidiani nazionali si è letto che l’abolizione delle Province comporterebbe un risparmio di 12 miliardi annui, ma si tratta di un grossolano abbaglio visto che tale cifra rappresenta l’intera spesa di quel livello di governo e visto che le funzioni cosiddette di area vasta dovranno comunque essere svolte da qualche autorità pubblica. Nondimeno non è da scartare l’idea di superare l’attuale assetto delle Province trasformandole in un ente di secondo livello e riservando eventualmente l’elezione diretta al solo Presidente. I compiti della Provincia sono di “area vasta” ma si potrebbe anche dire di “raccordo” tra Comuni, soprattutto se questi sono tanti e di piccole dimensioni. Se diventa un ente non di delega della Regione ma di cooperazione tra Comuni, la Provincia può recuperare in sé una serie di funzioni comunali che ora sono affidate a consorzi, spa, aziende speciali,  Unioni, Autorità di ambito (acqua e rifiuti). Inoltre, una nuova Provincia così intesa non può funzionare in un regime assembleare di centinaia di Comuni. Ne nascerà una spinta a ridurre i soggetti mediante fusioni e anche soltanto mediante Unioni veramente dotate di poteri. Infatti anche la struttura giuridica dell’Unione va modificata, abbandonando la logica della “gestione associata” e fino a rendere l’ente simile ad un vero Comune o soltanto un po’ diverso dal Comune tradizionale perché maggiormente decentrato. 
Il tema della Provincia, infine, può e deve essere decisivo anche per quel che riguarda le Città metropolitane, delle quali c’è bisogno urgente. Già nella prima lettura della “Carta delle autonomie” (alla Camera) è stato previsto che la Città assorba tutte le competenze della Provincia. Ciò va confermato e va aggiunto che la Città metropolitana deve mutuare dai Comuni componenti almeno tutte le competenze in materia di territorio, servizi sociali e, da sottolineare, politica tributaria locale.
Questo, così delineato a grandissime linee, è un programma che, come avviene in questi casi, sarà definito astratto o intellettualistico o (sarebbe un complimento) illuminista. Ma si tratta soltanto di buon senso o comunque di tendenze che possono essere difese sulla base di varie esperienze recenti straniere e sulla base di un tanto di letteratura economica. Neppure si tratta di cose nuove. Tuttavia la situazione generale è talmente seria che dovrebbe essere in grado di  mutare il quadro di riferimento abituale di tutti gli operatori coinvolti.                      
Testi citati: Banca d’Italia, 2011, Debito delle amministrazioni locali, Supplemento al Bollettino statistico, n. 56.           
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