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CINQUE PROPOSTE PER LA CRESCITA NEL RISPETTO DEL PAREGGIO DI BILANCIO* E-mail
Economia reale
di Emilio Barucci, Marcello Messori
22 luglio 2011
proposte economicheNelle scorse settimane, hanno raggiunto l’acme sia l’incapacità dell’Unione monetaria europea di disegnare una soluzione sistematica per la crisi del debito sovrano dei suoi Stati membri periferici sia l’impotenza dell’amministrazione Obama di trovare compromessi con il partito repubblicano per la gestione del bilancio pubblico statunitense.

Questo deficit di governo nelle due aree economiche dominanti ha determinato una forte incertezza circa la capacità dei Paesi economicamente avanzati di mettersi alle spalle la crisi finanziaria del 2007-’09 e la conseguente crisi ‘reale’ e ha, quindi, causato gravi tensioni sui mercati. Per la prima volta dalla costruzione dell’euro, l’economia italiana è stata oggetto di scommesse speculative contro la sua capacità di ottemperare nel prossimo futuro alle regole della moneta unica. Tale drammatica situazione, che ha messo in dubbio la stessa sopravvivenza della Unione monetaria europea e – quindi – dell’Unione europea, è stata superata dalle decisioni europee di ieri (giovedì 21 luglio) che, per la prima volta, hanno disegnato interventi di respiro strategico per una gestione cooperativa del debito sovrano della Grecia e degli altri Stati membri periferici. Le tensioni dei giorni scorsi hanno, comunque, spinto il Parlamento italiano ad accelerare il varo di una manovra di aggiustamento che dovrebbe assicurare il pareggio del nostro bilancio pubblico (al lordo degli oneri finanziari sul debito) nel 2014.
Vari commentatori hanno mostrato che questo risultato è minato da almeno tre fattori. Innanzitutto, gran parte degli aumenti di entrata e dei tagli di spesa sono rimandati al biennio 2013-’14, ossia a un periodo successivo alle prossime elezioni politiche; il che, nonostante gli impegni legislativi contratti, ne rende aleatoria la realizzazione. Inoltre, più di un terzo dell’aggiustamento è affidato agli esiti di una delega fiscale e assistenziale ancora priva di contenuti dettagliati o – in caso di non adeguata attuazione di tale delega entro il settembre del 2013 – a riduzioni lineari dei regimi di esclusione ed esenzione fiscale; tuttavia, i tagli assistenziali sarebbero così severi e le riduzioni fiscali avrebbero un impatto così regressivo da risultare ambedue difficilmente attuabili. Infine, incidendo più sulle entrate che sulle spese e prevedendo vari interventi distorsivi, la manovra avrà effetti recessivi; il che, sommandosi agli aumenti nei rendimenti dei nostri titoli pubblici, renderà inadeguato lo stesso saldo programmato della manovra (quasi 48 miliardi di euro).
Ciò dimostra che, per quanto si possano attenuare questi tre fattori di debolezza, la manovra denuncia una carenza strategica: essa dedica troppo poco spazio al rilancio dell’economia. Se nei prossimi mesi l’Italia non saprà gettare le basi per un aumento del potenziale di crescita del suo sistema economico, essa non realizzerà il pareggio di bilancio pubblico nel 2014 e – posto che l’Unione monetaria europea pervenga a una soluzione sistematica dei problemi del debito sovrano - non sarà in grado di soddisfare i vincoli europei derivanti dal nuovo Patto di stabilità e crescita, dal coordinamento macroeconomico e dal cosiddetto “Patto euro plus”.
Nei prossimi quarantuno mesi, il nostro Paese è quindi chiamato a risolvere un’equazione molto complessa: deve riequilibrare i propri conti pubblici e, al contempo, varare una strategia per la crescita. Riteniamo che la soluzione di tale equazione non vada affidata a un’ “idea risolutiva” (per esempio, un’elevata una tantum sui patrimoni mobiliari e immobiliari) ma a un insieme articolato e coordinato di interventi. Con lo scopo di aprire un confronto fattivo sulle diverse possibili misure, qui di seguito ci limitiamo a enunciare cinque proposte che, se supereranno il vaglio della discussione, saranno dettagliate nei prossimi numeri di nelMerito in modo da pervenire a una quantificazione del loro impatto sul bilancio pubblico o sul potenziale di crescita del nostro Paese.

1.  La prima proposta investe un tema con una forte connotazione simbolica ed etica: i “costi della politica”. Al riguardo, non basta però pensare a un drastico ridimensionamento dei privilegi dei parlamentari e delle loro corti di vassalli. Questa è una correzione moralmente essenziale e urgente che però, sul piano macroeconomico, rischia di apportare risultati poco rilevanti. La vera scommessa da vincere riguarda la soppressione degli enti ‘inutili’, i recuperi di efficienza in molti comparti della pubblica amministrazione e – soprattutto - la riforma delle regioni e degli enti locali che fungono già oggi, e ancor più domani con il varo del federalismo, da duplicatori degli apparati amministrativi (prefetture, questure, tribunali, uffici decentrati dello Stato, ecc.) e dei centri di erogazione dei servizi. Per attuare tale riforma, si tratta di intervenire su molteplici aspetti. A mero scopo esemplificativo, qui se ne elencano tre:
- Accorpamento delle regioni, delle province e dei piccoli comuni. Come emerge dal titolo quinto della Costituzione italiana, il relativo processo normativo è molto complesso e richiede una forte cooperazione parlamentare (con l’approvazione di una legge costituzionale) e la capacità di aggirare il potere di veto di regioni ed enti locali e il probabile dissenso degli stessi cittadini (caso Ischia).
- Ridefinizione del patto interno di stabilità, per incentivare regioni ed enti locali a dismettere - a prezzi adeguati o, comunque, di mercato - i loro patrimoni immobiliari e a cedere la proprietà o le loro partecipazioni in aziende locali che hanno prodotto perdite sistematiche senza offrire servizi affidabili alla collettività.
- Fissazione di un termine temporale, oltre il quale l’apparato statale centrale sospenderà ogni forma di trasferimento o sovvenzione a tutti quegli enti che non svolgono una funzione di rappresentanza e che – una volta posti sotto controllo – non avranno ottenuto un ‘‘certificato’’ di efficienza o di efficacia sociale. Il rilascio di questa certificazione sarà deciso da una Commissione indipendente sulla base della compilazione di un formulario standard da parte dei controllati relativo ai loro obiettivi, ai risultati conseguiti e alla gestione del loro bilancio o del loro budget. Tale procedura di controllo e di valutazione indipendente dovrà essere gradualmente estesa a tutti i comparti centrali e decentrati della pubblica amministrazione al fine di guidare le politiche retributive e le allocazioni di spesa (cfr. anche la nostra quinta proposta).

2. La seconda proposta riguarda un patto a tre (rappresentanti dei datori di lavoro, rappresentanti dei lavoratori e governo) per la rimozione di uno degli ostacoli essenziali alla crescita del sistema economico italiano: la stagnazione della produttività del lavoro e della produttività totale dei fattori dalla fine degli anni Novanta. La rivoluzione tecnica dell’ICT (la cosiddetta “information and communication technology”) e dei suoi derivati, che è stata attuata negli Stati Uniti dalla fine degli anni Ottanta del secolo scorso e che è stata imitata dai principali Paesi europei e asiatici dieci anni dopo mediante radicali innovazioni organizzative, ha investito troppo marginalmente le piccole e medie imprese italiane. La segmentazione del mercato del lavoro italiano, con la creazione di un crescente bacino di lavoro precario e di bassa qualità, ha attenuato - nel breve periodo - gli effetti dell’emarginazione tecnologica delle nostre imprese ma ha distrutto “capitale umano” con effetti deleteri di medio-lungo periodo. Un’opzione (quella della specializzazione in settori labor intensive, strutturati sulla piccola dimensione) che non ha prospettive in assenza della leva delle svalutazioni competitive. Ciò dovrebbe rendere evidente che il problema italiano non può essere affrontato subordinando gli aumenti salariali all’avvenuta crescita della produttività a livello aziendale. Un simile incentivo sarebbe efficace solo se la produttività del lavoro fosse prevalentemente determinata dallo sforzo dei singoli occupati. L’andamento di questa produttività dipende, invece, dalla capacità delle nostre imprese di recuperare i ritardi accumulati (catch up) rispetto alle innovazioni organizzative necessarie all’adozione dell’ICT e dei suoi derivati.
Riprendendo le analisi offerte da Ciccarone e Saltari in vari numeri di nelMerito, si tratta di programmare quelle dinamiche della produttività del lavoro che – se realizzate - permetterebbero alle nostre imprese di ridurre il divario con i concorrenti internazionali e di ridare competitività al sistema economico italiano. Gli aumenti salariali dovrebbero essere commisurati alle dinamiche della produttività programmata. In tal modo, le imprese in grado di battere il benchmark di produttività aumenterebbero i profitti e sarebbero spinte a intensificare gli investimenti innovativi che faranno ulteriormente crescere la loro produttività; le imprese inefficienti, invece, sarebbero gradualmente espulse dal mercato mediante processi di “distruzione creatrice”. Si metterebbe in moto un circolo virtuoso che porterebbe ad investimenti e a una ristrutturazione del sistema produttivo.
In tale quadro, lo Stato dovrebbe creare “esternalità positive” per le imprese, mediante un piano pluriennale di investimenti in infrastrutture materiali e immateriali, e dovrebbe assorbire i costi occupazionali e sociali dei fallimenti d’impresa mediante la creazione di un sistema di ammortizzatori sociali. Per finanziare questi interventi pubblici, il governo dovrebbe ‘potare’ l’intricata e inefficiente foresta degli incentivi alle imprese e utilizzare il potenziale tecnico e finanziario della Cassa Depositi e Prestiti (CDP). Come sostenuto di recente da De Vincenti in nelMerito, la CDP potrebbe specializzarsi negli investimenti infrastrutturali di lungo periodo e fungere da holding delle reti pubbliche (cfr. anche la nostra terza proposta). Si aggiunga che una proposta del genere potrebbe anche ridurre i divari infrastrutturali del Mezzogiorno rispetto al resto del Paese.

3. La terza proposta riguarda le liberalizzazioni, le privatizzazioni e una nuova politica industriale. Se ben realizzata, la citata ‘potatura’ degli incentivi alle imprese dovrebbe assicurare qualche risorsa anche per politiche ‘verticali’ volte a sostenere i processi innovativi di quelle componenti forti del nostro sistema economico che potrebbero guidare la crescita e indurre la creazione o l’affermazione di altre imprese competitive. L’attenzione per una nuova politica industriale è, però, scarsa. La strada, considerata risolutiva dei problemi italiani di competitività e di riduzione del debito pubblico, è infatti la liberalizzazione dei servizi e la dismissione delle società - quotate e non quotate - ancora a controllo statale. Questa pretesa soluzione è, però, troppo spesso fondata su analisi velleitarie che sottovalutano la complessità del reale.
Per valutare la cessione delle quote statali nelle grandi società quotate (Eni, Enel, Finmeccanica), è innanzitutto opportuno confrontare l’ammontare dei possibili incassi derivanti dalla dismissione di tali quote e la conseguente diminuzione degli oneri finanziari sul debito pubblico con il valore attualizzato dei futuri dividendi percepiti dallo Stato proprietario; è poi necessario chiedersi se, almeno nel caso di Eni e Finmeccanica, le dismissioni sarebbero coerenti con policy fondate su strategie energetiche e sull’innovazione tecnica. Anche la cessione delle quote statali nelle grandi reti (Terna e Snam) può interferire con scelte di policy. Come diremo fra breve rispetto alle liberalizzazioni, la separazione delle reti dai relativi produttori/distributori può infatti richiedere il mantenimento di una quota di proprietà pubblica nelle prime. Rimangono così alcune società non quotate. Una parte di esse versa in gravi difficoltà o è vincolata a svolgere un ruolo di agenzia e, quindi, non è facilmente collocabile sul mercato; anche scorporando le attività più redditizie (per esempio: Bancoposta da Poste, Freccia Rossa da Trenitalia), il valore di quanto è immediatamente vendibile non sembra arrivare a 1 punto di PIL. Resta naturalmente l’alternativa di costruire cessioni di comodo, utilizzando la gestione ordinaria di CDP. Bisogna però evitare che uno stesso attore giochi più parti in commedia. Se CDP è destinata a diventare la holding delle reti, dovrà dismettere e non incrementare le proprie quote proprietarie nelle società di produzione/ distribuzione.  
Maggiori spazi vi sono per le liberalizzazioni a sostegno del potenziale di crescita dell’economia italiana. Molte di queste liberalizzazioni sono, infatti, essenziali per forzare gli ingranaggi che limitano la concorrenza soprattutto nei settori dei servizi. I nodi più problematici sono riconducibili a tre:
- Nei servizi a rete, occorre separare la rete dalle relative società di produzione-distribuzione. L’integrazione verticale tra rete e produttore/distributore può infatti creare distorsioni così gravi rispetto al funzionamento dei mercati concorrenziali da non essere pienamente controllabili mediante la regolamentazione. In altri termini, come ha posto in rilievo Grillo nello scorso numero di nelMerito, la liberalizzazione dei servizi a rete richiede la costituzione di una dotazione infrastrutturale in eccesso, la cui proprietà deve essere terza rispetto agli operatori di mercato. In linea di principio, ciò non impone la proprietà pubblica delle reti; in un Paese con intrecci proprietari e con conflitti di interesse così pervasivi come l’Italia, tale forma proprietaria rischia però di essere la sola alternativa praticabile.  
-  Rispetto ai servizi pubblici locali, l’esito dei referendum non impedisce una gestione efficiente ed efficace delle assegnazioni dei relativi servizi. Bisogna tuttavia operare per il superamento degli affidamenti in-house ed evitare che la gara si traduca in un simulacro per legittimare la scontata vittoria dell’ex municipalizzata locale. A questi fini, è essenziale favorire i processi di aggregazione tra le imprese dei servizi pubblici locali e ampliare i bacini di utenza dei bandi così da rafforzare le economie di scala.
- Per scardinare le barriere alla concorrenza nell’ambito dei servizi professionali, non è sempre inevitabile l’abolizione degli ordini. In alcuni casi (tipicamente, i notai), bisogna però abbattere le barriere all’accesso, in altri (tipicamente, i farmacisti) ridurre le riserve di attività, in altri ancora (tipicamente, gli avvocati) ridefinire le forme di remunerazione e i relativi incentivi. In generale, si tratta di accrescere la trasparenza e la comparabilità delle prestazioni professionali e di semplificare i carichi procedural-burocratici richiesti alle imprese e ai cittadini (caso emblematico, la giustizia).

4. La quarta proposta riguarda il welfare e il fisco.
L’attuale sistema di welfare è stato disegnato negli anni Settanta, allorché la società italiana considerava centrali il lavoro dipendente e le famiglie monoreddito e l’invecchiamento della popolazione non era percepito come un grave problema. Oggi, come emerge anche dalla nostra seconda proposta, una quota rilevante dei giovani e dei lavoratori autonomi o a tempo definito ha accessi troppo parziali allo Stato sociale italiano; e chi gode di una maggiore protezione, si oppone a qualsiasi cambiamento. Per attenuare tali distorsioni senza toccare i diritti acquisiti, diventa inevitabile rafforzare i nessi fra le prestazioni e i contributi a carico dei cittadini oppure accrescere i trasferimenti di solidarietà. Al riguardo, tre ambiti cruciali sono rappresentati da pensioni, sanità e servizi alla persona:
- Riguardo al sistema previdenziale, la ricetta apparentemente condivisa è l’innalzamento dell’età di pensionamento. In un sistema contributivo fondato sul tasso macroeconomico di crescita e su una rendita pensionistica commisurata alla speranza di vita, vi è però un’elevata corrispondenza fra ammontare della contribuzione versata e prestazione percepita. Pertanto, l’età di uscita dal lavoro dovrebbe essere lasciata alla scelta dei singoli cittadini pur se nel rispetto di due vincoli: il livello della rendita maturata al momento della pensione non deve richiedere un’integrazione assistenziale da parte dello Stato; la libertà di scelta non deve diventare un espediente per espellere dal mercato del lavoro gli anziani con rapporto stabile e con costo elevato. Al contrario, poiché i nostri figli saranno costretti a scegliere il prolungamento dell’attività lavorativa per non cadere in situazione di povertà relativa, si tratta di varare progetti per un efficiente ed efficace utilizzo del lavoro degli anziani. Quanto detto non vale, però, per i lavoratori che appartengono ancora al vecchio sistema retributivo. Per ragioni di equità più che di incassi, questi lavoratori dovrebbero essere sottoposti a un immediato passaggio pro quota al sistema contributivo; soprattutto, essi dovrebbero essere obbligati a prolungare l’età lavorativa salvo nel caso di un ristretto numero di attività ‘usuranti’.
- Sul fronte della sanità, l’istituzione di un ticket sulle prestazioni e sui farmaci è una misura grossolana ma – nel breve termine - efficace per porre sotto controllo la spesa sanitaria;  inoltre, tale misura riduce i comportamenti di free riding da parte dei cittadini, dei medici, delle farmacie e delle strutture ospedaliere. E’ peraltro vero che, nel medio termine, vi è il rischio che la parte della popolazione a basso reddito azzeri la prevenzione e posponga le cure necessarie; il che tende a peggiorare lo stato medio di salute dei cittadini e ad accrescere l’entità delle future spese sanitarie. Una soluzione ragionevole, per superare il trade off, è di ridefinire le categorie esenti  rafforzando il criterio dell’effettiva capacità individuale di spesa. Peraltro, i maggiori sprechi nella sanità sembrano annidarsi nella remunerazione dei medici di base e nelle modalità di pagamento e di controllo delle prestazioni erogate dalle strutture ospedaliere e sanitarie pubbliche e convenzionate. Al riguardo, utilizzando gli strumenti informatici già disponibili, sarebbe possibile comunicare annualmente a ciascun cittadino il costo sopportato dal servizio nazionale per le sue cure sanitarie e sottoporre, così, i comportamenti dei medici di base e delle strutture ospedaliere a una forma di peer monitoring; il che aprirebbe la strada a un ridisegno degli incentivi con significativi risparmi.
- Un capitolo drammatico, che qui possiamo solo accennare, riguarda i fondi destinati all’assistenza alla persona (bambini in età prescolare, famiglie povere, anziani non autosufficienti). Il proliferare delle scuole materne private e il fenomeno pre-capitalistico delle badanti extracomunitarie dei nostri nonni o genitori sono sintomatici del fatto che lo Stato italiano ha abdicato al proprio ruolo di tutela dei cittadini più deboli. E’ peraltro difficile adeguare questi fondi alle esigenze della popolazione senza alterare i saldi totali. La strada da percorrere appare essere quella di una maggiore selettività basata su due fattori: commisurare la compartecipazione alla spesa di ciascun cittadino alle sue condizioni economiche; avvalersi della fornitura di servizi da parte di privati ma sotto un’attenta regolamentazione.
Pochi cenni anche sul fronte del fisco. Sebbene seria e interessante, la proposta di spostare la tassazione dai redditi ai consumi finali non sembra oggi praticabile a causa della stagnazione della domanda interna e della polarizzazione dei redditi. Non resta che agire su tre fronti: razionalizzare le inefficienti forme di agevolazioni fiscali alle imprese, unificare al 23% l’aliquota di tassazione sulle attività finanziarie di medio-lungo e di breve periodo, ripristinare vecchie ed efficaci imposte sui patrimoni immobiliari (l’ICI) e sui lasciti ereditari (tassa di successione). Una volta rese effettive le tre misure dette, si potrà alleggerire il carico Irpef sui redditi medi e bassi. Riguardo alla lotta all’evasione, si tratta infine di utilizzare gli strumenti disponibili di controllo. Nel solco di quanto proposto da Provasoli e Tabellini, si potrebbe innanzitutto correlare il livello del reddito dichiarato da ciascun contribuente con l’ammontare della sua ricchezza mobiliare e immobiliare.

5. La quinta proposta riguarda l’istituzione di un sistema efficace di spending review. La strada dei tagli lineari permette di far tornare i conti nel breve termine, ma impedisce di ridurre gli sprechi e di rafforzare i necessari interventi pubblici (per rimanere al nostro esempio: il sostegno degli anziani non autosufficienti) nel medio-lungo. E’ quindi necessario predisporre una procedura di taglio selettivo delle spese pubbliche, che sia trasparente e basata su criteri definiti ex ante e che sappia coniugare contributo tecnico e responsabilità politica.
Se una tale procedura fosse già oggi disponibile in Italia, si potrebbe superare l’assegnazione dei fondi mediante il prevalente criterio della spesa storica e si potrebbe sostituire il mero riferimento ai soggetti abilitati alla spesa con una valutazione degli strumenti e degli obiettivi. A questo fine sarebbe però anche necessaria l’‘‘istituzionalizzazione’’ della spending review nel procedimento di definizione della manovra finanziaria e la fissazione di vincoli analitici sui saldi rispetto alle opzioni aperte alla mediazione politica. Ciò potrebbe diventare uno strumento di coesione nelle decisioni di policy e accrescerebbe la credibilità e la forza dell’Italia rispetto alla Commissione Europea durante i confronti annuali previsti dal “Semestre europeo”.  Resta il fatto che la costruzione di un sistema efficace di spending review richiede tempo e la presenza diffusa di competenze burocratiche. Lo scadimento del policy making nei Ministeri chiave introduce il dubbio che la pubblica amministrazione italiana non possa più contare su tali competenze.

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Elaborare una strategia per la crescita economica e per il consolidamento del bilancio pubblico è complesso. La combinazione delle cinque proposte, qui avanzate, mira a raggiungere ambedue gli obiettivi. E’ inutile nascondere che, se adottate, queste proposte inciderebbero profondamente sugli assetti dell’economia e della società italiana. Verrebbero intaccati privilegi e posizioni di rendita, ma sarebbero anche parzialmente colpite le legittime aspirazioni e le esigenze di larga parte della popolazione. La scommessa è che i sacrifici, richiesti a chi non gode di significativi privilegi, siano compensati dalla crescita della ‘‘torta’’ da distribuire. Si tratta di investire sia sulla ripresa corrente che sullo sviluppo economico e sociale futuro. Solo così si potrà anche risolvere in modo strutturale il problema del debito pubblico sia in Italia che nell’Unione monetaria europea.

*Ringraziamo Claudio De Vincenti, Francesco Farina, Michele Grillo, Beniamino Lapadula per gli utili commenti e suggerimenti.
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