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UNA RIFLESSIONE IN TEMA DI POLITICHE DI INVESTIMENTI INFRASTRUTTURALI E-mail
Infrastrutture
di Michele Grillo
15 luglio 2011
investimenti infrastrutturaliAlcune settimane fa, Claudio De Vincenti ha evocato l’urgenza di una politica di investimenti infrastrutturali articolata su tre tasselli: (i) rilanciare il disegno di liberalizzazione e regolazione, per favorire l’emergere di un ambiente di mercato compatibile con i rilevanti obiettivi pubblici coinvolti; (ii) rivalutare una funzione pubblica di programmazione, accanto a quella di regolazione; (iii) attivare investitori istituzionali di lungo periodo di origine pubblica in grado di strutturare il proprio intervento coinvolgendo ampie risorse finanziarie private.

Il tema investe, in vario grado, tutti i servizi a rete di pubblica utilità: non solo quelli rimasti indietro nel disegno delle liberalizzazioni (come i trasporti e i servizi pubblici locali) ma anche le TLC e l’energia dove la liberalizzazione è stata avviata prima e con maggior slancio. Nelle TLC, gli investimenti nelle reti appaiono oggi inadeguati alle sfide imposte dalla banda larga. Nell’elettricità e nel gas, come ha richiamato il presidente dell’AEEG, Guido Bortoni, nella sua prima Relazione annuale, l’inadeguatezza delle reti rimane il principale ostacolo per la (partecipazione dell’Italia alla) realizzazione di un effettivo Mercato Unico europeo.
Sul ruolo che possono giocare i Long-Term Investors nel sostegno di progetti infrastrutturali è in corso un ampio dibattito, in prospettiva non solo italiana ma anche europea. In un quadro di finanza pubblica inevitabilmente restrittivo nel medio futuro, la discussione si è concentrata soprattutto sugli aspetti finanziari. Tuttavia, oltre a un problema di risorse finanziarie (e forse prioritario rispetto a quello) si pone un problema di domanda di investimenti reali, che riceve minore attenzione. In questa prospettiva, credo utile approfondire il secondo tassello della proposta di De Vincenti (la funzione pubblica di programmazione) e, in questa nota, vorrei sviluppare il punto attingendo in particolare all’esperienza di liberalizzazione dei settori dell’energia.
La vicenda dei settori energetici è emblematica delle difficoltà che il progetto di un Mercato europeo unico e concorrenziale continua a incontrare a causa della persistente inadeguatezza delle interconnessioni di rete transfrontaliere. L’Indagine Settoriale sull’Energia della Commissione europea, che ha fornito la base analitica del recente “Terzo Pacchetto”, evidenzia come le politiche di liberalizzazione abbiano per molto tempo sottostimato la rilevanza delle infrastrutture di interconnessione. Sia le prime direttive (del 1996 e del 1998) sia le seconde direttive (del 2003) hanno guardato al problema delle reti prevalentemente in un’ottica antitrust statica. A garanzia del principio dell’accesso ai terzi (Third Party Access) e del level playing field tra le imprese che controllano le infrastrutture e le imprese che usano infrastrutture dei concorrenti, è stata dapprima imposta agli operatori integrati la separazione funzionale, cioè contabile e amministrativa-manageriale (al fine di consentire la verifica delle condizioni economiche di accesso alla rete) e successivamente la separazione legale, o societaria, delle imprese di rete.
La prospettiva statica del Third Party Access, tuttavia, non considera che un operatore verticalmente integrato trae vantaggio dal controllo della rete, non solo attraverso le condizioni alle quali infrastrutture date sono messe a disposizione dei concorrenti ma, anche e soprattutto, perché restano nella sua discrezione le scelte relative agli investimenti nella rete che, in un’ottica intertemporale, hanno una valenza strategica ben più ampia. Solo con il Terzo Pacchetto, di fronte al permanere di strozzature fisiche nelle interconnessioni, si è cercato di incidere sulle scelte dinamiche degli operatori, sia per evitare strategie di investimento dei soggetti integrati funzionali al mantenimento del loro potere di mercato, sia per incentivare tutti gli operatori a realizzare gli investimenti strutturali necessari all’integrazione dei mercati.
Con quest’obiettivo, il Terzo Pacchetto si è proposto di rafforzare assieme la separazione tra rete e servizio e il disegno di regolazione. Poiché la separazione proprietaria non ha trovato sostegno politico e non è stata recepita come forma obbligata, la Commissione, da un lato, ha prospettato altre due alternative per le imprese integrate (separare la proprietà della rete dalla gestione, conferendo quest’ultima a un “operatore indipendente di sistema”, come era avvenuto in Italia con il GRTN; oppure mantenere al proprio interno un “operatore indipendente di trasporto” con chiare prerogative di indipendenza operativa) e, d’altro lato, ha previsto interventi di regolazione più pervasivi quando ricorrono queste forme più deboli di separazione. Più specificamente, il Terzo Pacchetto affida ai regolatori di risolvere, in un quadro di coordinamento europeo, il trade-off tra un uso proconcorrenziale delle reti di breve periodo, che fa leva sul Third Party Access, e un approccio proconcorrenziale di lungo periodo, che suggerisce di derogare a quel principio quando occorre incentivare gli operatori integrati a investire in nuova capacità.
Ricondurre al modello di regolazione il controllo delle decisioni dinamiche relative alle infrastrutture copre però soltanto parte del cammino verso la piena realizzazione di un Mercato europeo integrato. Evitare che il Third Party Access disincentivi le imprese dal realizzare investimenti che avrebbero altrimenti posto in atto non basta infatti a garantire che siano realizzati tutti gli investimenti necessari per superare gli attuali gap infrastrutturali. Le scelte infrastrutturali sono ricche di esternalità positive che non è facile internalizzare attraverso la regolazione, quando sono delegate agli operatori di mercato1. La presenza di elevate esternalità positive costringe allora a non eludere la questione degli obiettivi, e quindi del controllo, dell’impresa di rete che, in questa prospettiva, non può non avere intrinsecamente la natura di un’impresa pubblica.
Il punto che vorrei mettere in evidenza è che mercati aperti e concorrenziali hanno bisogno di una capacità infrastrutturale più grande di quella corrispondente alla domanda di servizi di rete che emerge da assetti oligopolistici e segmentati. Per superare il gap infrastrutturale, passando così da un assetto non concorrenziale a un assetto concorrenziale, c’è bisogno di investimenti che, lungo la ‘traiettoria’, implichino un inevitabile eccesso di capacità delle reti, rispetto al fabbisogno di infrastrutture compatibile con l’assetto corrente. E, tuttavia, proprio l’assetto corrente condiziona le scelte infrastrutturali degli operatori di mercato; anzi, in un contesto non concorrenziale, quelle scelte rappresentano il principale strumento per consolidarlo e confermarlo (come mostrano le resistenze di quegli operatori che, di fronte alle sollecitazioni ad adeguare le infrastrutture, sistematicamente paventano il timore di un “eccesso di offerta”). Dagli operatori di mercato, in altri termini, possiamo attenderci una sensibilità ad allocare in modo efficiente le risorse per dati volumi di attività. Meno scontato è attendersi una sensibilità a modificare i volumi di attività nel senso desiderabile dal punto di vista dell’interesse collettivo (almeno nella fase della traiettoria).
Queste considerazioni suggeriscono che, in presenza di un gap infrastrutturale, le ragioni per la separazione proprietaria della rete siano più cogenti di quanto non lo siano ai fini del Third Party Access. Nel caso italiano, sollecitano anzi ad andare oltre lo stesso modello di separazione tra Enel e Terna che, pur configurandosi come soggetti proprietariamente distinti, sono in realtà entrambi riconducibili al soggetto pubblico; e a guardare piuttosto a un modello, come quello scandinavo, nel quale gli operatori del servizio sono tutti fuori dall’area pubblica, mentre le società di rete sono imprese pubbliche. Questo perché la stessa separazione proprietaria è di per sé insufficiente: un’impresa di rete separata che, agendo da privato, risponda ai segnali che riceve dal mercato, è indotta infatti a confermare, con le proprie decisioni di investimento, una capacità insufficiente fino a quando la concorrenza nei mercati a valle resta imperfetta. Per modificare quegli incentivi, occorre la presenza di una domanda effettiva che può provenire soltanto dai nuovi operatori. Ma la domanda di costoro resta allo stadio di domanda potenziale, senza mai trasformarsi in domanda effettiva, fino a quando, a causa del gap infrastrutturale, questi soggetti non sono messi in condizione di operare effettivamente nel mercato.
In conclusione, per superare il gap infrastrutturale, è necessario che un’impresa di rete sia intrinsecamente un operatore pubblico, perché deve prendere decisioni di investimenti atte a modificare l’assetto del mercato. Ritengo cruciale interpretare proprio in tal senso la funzione pubblica di “programmazione”, cui rinvia la proposta di Claudio De Vincenti. E, come già accennato, questa considerazione mi sembra prioritaria, dal punto di vista logico, rispetto al problema di reperire le risorse finanziarie necessarie per i programmi di investimento. Se è vero che la crisi impone di riuscire a far leva (anche ampiamente) sul contributo di risorse finanziarie private, è pure vero che tale vincolo non deve alla fine operare in contrasto con la natura fondamentalmente pubblica degli obiettivi che devono guidare le scelte di investimenti infrastrutturali e che, per questo, impongono di mantenere quelle decisioni essenzialmente in mano pubblica.
Peraltro, guardando all’Italia, nel caso delle TLC, è noto che lo stesso soggetto privato incontra difficoltà finanziarie a realizzare in proprio i vasti piani di investimento necessari alla futura rete a banda larga; e se, come sta avvenendo in Lombardia, il progetto sarà portato avanti da una società di rete partecipata da tutti gli operatori telefonici, si renderà ancora più necessaria una forte presenza pubblica in grado di evitare esiti collusivi di tale progetto. Nel caso dei settori energetici, si può pensare (secondo un modello in parte adottato in Gran Bretagna) a interventi di pianificazione degli investimenti da affidare, in senso più “pervasivo” di quello previsto dal Terzo Pacchetto, all’Autorità di regolazione settoriale che potrebbe poi mettere a gara i progetti. Ma esiste un’alternativa più diretta e incisiva: quella dell’uscita della presenza pubblica dall’offerta del servizio; una soluzione che permetterebbe al contempo di reperire le risorse finanziarie necessarie a rafforzare l’impegno del soggetto pubblico sul fronte (che più gli è proprio) dello sviluppo e della gestione dinamica delle infrastrutture.

1. Alcuni anni fa, l’AEEG ha introdotto una deroga al principio del Third Party Access per gli investimenti in nuove infrastrutture; ma, alla luce dei risultati osservabili, il successo è stato inferiore a quello auspicato.
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