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ANCORA SUL REFERENDUM: LA QUESTIONE DELLE TARIFFE* E-mail
Regolazione
di Claudio De Vincenti
01 giugno 2011
referendum acquaDue i quesiti referendari in materia di servizi pubblici locali che saranno sottoposti al voto nel giugno prossimo: il primo abrogativo del Decreto Ronchi-Fitto di liberalizzazione dei servizi di gestione dell’acqua, di gestione dei rifiuti e di trasporto pubblico; il secondo abrogativo della disposizione contenuta nel Codice ambientale che prevede il riconoscimento in tariffa di una “adeguata remunerazione del capitale investito” nel servizio idrico.

Sul primo mi sono già espresso in modo radicalmente critico in un precedente intervento su nelMerito (“A passo di gambero: il referendum sull’acqua”, 25 giugno 2010)1. Qui vorrei soffermarmi più specificamente sul secondo, motivato dai promotori con la tesi che la liberalizzazione della gestione dei servizi idrici implichi inevitabilmente l’aumento delle tariffe a causa della ricerca del massimo profitto da parte delle imprese.
Chiunque conosca i testi normativi di riferimento non ha difficoltà a rispondere a questa tesi referendaria. Il regolamento attuativo del Decreto Ronchi-Fitto prevede che in sede di gara prevalgano criteri di aggiudicazione basati su qualità del servizio e livello delle tariffe. La regolazione tariffaria è affidata agli enti locali e l’impresa che gestisce il servizio non può stabilire le tariffe a proprio piacimento ma deve attenersi alle regole tariffarie da questi definite. Ed è prassi regolatoria che per adeguata remunerazione del capitale debba intendersi il profitto cosiddetto “normale”, quello cioè minimo necessario a remunerare l’interesse sul capitale proprio e il rischio imprenditoriale, con esclusione quindi di extraprofitti di monopolio. Una prassi da rafforzare costituendo l’Autorità indipendente di regolazione di cui parlavo nel mio precedente intervento su nelMerito e che potrebbe oggi trovare realizzazione con l’Agenzia prevista nel cosiddetto Decreto sviluppo del governo, a patto che ne venga chiarita meglio l’indipendenza e ne vengano potenziati i compiti regolatori2.
Come pure, chiunque conosca la situazione attuale dei servizi idrici nel nostro paese non ha difficoltà a rispondere ai promotori dei referendum che, se da qualche anno assistiamo nel nostro paese a un trend di aumento delle tariffe idriche, questo non ha nulla a che fare con la pretesa privatizzazione del servizio, dato che siamo tuttora in presenza di una larghissima prevalenza di gestioni pubbliche (e laddove, come in Toscana, si registrano tariffe elevate in presenza di società miste, ciò è dovuto alla scelta fatta dai soggetti pubblici di governo locale di programmare tariffe elevate per massimizzare gli introiti derivanti dalla cessione delle quote di minoranza nelle società di gestione del servizio). Piuttosto ha a che fare con la necessità di finanziare programmi di investimento che sono ormai indilazionabili, se si vogliono colmare i gravi ritardi infrastrutturali accumulatisi nel settore sotto forma di reti acquedottistiche con elevate percentuali di dispersione, reti fognarie da completare e riqualificare e soprattutto impianti di depurazione insufficienti a soddisfare standard ambientali degni di un paese civile. Si tratta di ritardi infrastrutturali che derivano dalla carenza di investimenti del passato, dovuta sia a tariffe eccessivamente basse – in media nazionale insufficienti a coprire i costi, in particolare del servizio di fognatura e in certi casi anche di quello di acquedotto, in ogni caso inferiori a quelle in vigore nei nostri partner europei che, appunto, sull’idrico stanno investendo - sia a inefficienze gestionali delle aziende pubbliche in monopolio, che insieme hanno ridotto le risorse a disposizione degli investimenti. A proposito delle inefficienze gestionali, sarebbe il caso di ricordarsi che la rendita derivante da una posizione di monopolio può essere usufruita in tanti modi, non solo come profitto: sono forme di rendita di monopolio anche il sovradimensionamento degli organici, l’organizzazione del lavoro permissiva, i livelli salariali superiori a quelli in vigore nei settori dell’economia esposti alla concorrenza, la lottizzazione dei posti nei consigli di amministrazione. La tensione all’efficienza - che può realizzarsi solo ove i gestori siano vere e proprie imprese, sottoposte alla pressione di una regolazione pubblica efficace (scevra dai conflitti di interesse che caratterizzano la commistione tra amministrazioni pubbliche e gestori dei servizi) e delle forme di concorrenza compatibili con le caratteristiche tecnico-economiche del settore - è condizione necessaria affinché gli investimenti possano essere finanziati con il minor aumento possibile delle tariffe, esattamente il contrario di quanto sostengono i promotori del referendum. A ciò si aggiunga che nelle aree del paese dove gli investimenti necessari siano di portata tale che tariffe in grado di coprirne per intero i costi risulterebbero non sostenibili per gli utenti, dovremo prevedere anche l’intervento di risorse di bilancio pubblico: il che, oltre a richiedere di saper tagliare altre spese o di ricorrere a imposte, impone a maggior ragione la ricerca massima dell’efficienza gestionale.
Infine, è il caso di sottolineare come, anche nel caso di una gestione pubblica del servizio da parte di una azienda di proprietà dell’ente locale, il riconoscimento in tariffa di un profitto “normale” sia necessario a tutelare gli interessi della collettività amministrata. Il fatto è che il profitto “normale” è condizione necessaria per: (i) consentire all’azienda pubblica di scegliere la combinazione migliore delle fonti di finanziamento degli investimenti, senza dover ricorrere forzatamente alla sola leva dell’indebitamento che, in assenza di capacità di autofinanziamento, può rivelarsi molto costosa in termini di tasso di interesse da pagare o di garanzie collaterali da offrire sui beni patrimoniali (dell’azienda e quindi anche dell’ente locale proprietario); (ii) coprire per l’azienda pubblica il rischio di modifiche del contesto gestionale che altrimenti finirebbero per scaricarsi per intero sul soggetto proprietario, cioè l’ente locale, con effetti di contrazione delle spese dell’ente locale per altri servizi o di aumento della pressione fiscale sui cittadini. In altri termini, ai fini di una allocazione delle risorse che risponda agli interessi della collettività, le regole del calcolo economico non possono che applicarsi anche ai soggetti pubblici.
Vorrei concludere che quanto più un bene è di rilevanza pubblica, tanto più è essenziale per tutti noi che esso sia prodotto e sia consumato in forme economicamente rigorose: la questione del governo pubblico della risorsa idrica passa quindi non solo per il mantenimento della risorsa e delle reti nella proprietà pubblica – come, a scanso di equivoci, il Ronchi-Fitto scrive a chiare lettere – ma anche per il disegno di un assetto di regolazione e di un assetto del mercato che spingano le istituzioni pubbliche a governare nell’interesse delle collettività amministrate e i gestori dei servizi a comportarsi come imprese e non come burocrazie autoreferenziali. Da questo punto di vista, l’iniziativa referendaria è un triste esempio di disinformazione sia riguardo ai contenuti effettivi delle norme in discussione, sia riguardo alla situazione effettiva in cui versa il settore idrico nel nostro paese, sia soprattutto riguardo all’interesse pubblico.

*  Una versione più ampia di questo articolo è uscita su Italianieuropei, n. 5, 2011.
1.  Le considerazioni critiche svolte da Anna Bottasso e Maurizio Conti su nelMerito del 27 maggio scorso riguardo al ricorso alle gare nel settore idrico meritano una risposta articolata e vi tornerò sopra in un prossimo intervento. Qui mi limito a suggerire che sarebbe opportuno confrontare gare necessariamente imperfette con le imperfezioni degli attuali monopoli in affidamento diretto protetti dalla concorrenza: i meriti del ricorso alle gare non sono meriti astratti ma molto concreti, a cominciare dalla netta distinzione di ruoli tra soggetto pubblico di governo e regolazione e impresa chiamata a gestire il servizio su parametri di efficienza.
2. Rinvio a questo riguardo ai rilievi formulati da Diego Angus su nelMerito del 27 maggio scorso.

  Commenti (6)
Qualche risposta
Scritto da Claudio De Vincenti, il 10-06-2011 22:35
A t di Student osservo che la gara serve proprio a selezionare l'impresa, pubblica o privata, che fa l'offerta migliore in termini di qualità e tariffa: chi è più efficiente sarà in grado di fare profitti pur praticando tariffe più basse e qualità più elevata. Quando poi è opportuna una integrazione con contributi pubblici, la gara consente di selezionare l'impresa che chiede il minor contributo pubblico a parità di tariffa o propone la minor tariffa a parità di contributo pubblico. 
 
Ad Antonio Ruda rispondo che nel mio articolo parlo di una doppia pressione che spinge l'impresa all'efficienza: dal lato concorrenza per il mercato (gara) e dal lato regolazione pubblica. Nel caso di monopolio naturale la concorrenza "nel" mercato non è in grado di agire, ma la concorrenza "per" il mercato può rafforzare il regolatore nel selezionare l'impresa più efficiente su cui poi esercitare il controllo regolatorio. Chi ha detto poi che nel caso di monopolio naturale si possa valutare la gestione solo al termine del periodo di affidamento? E' vero il contrario, ed è esperienza quotidiana della pratica regolatoria in tutto il mondo: il controllo e la valutazione del gestore si effettua prima di tutto nel corso del periodo di affidamento. Sulla questione tariffe, gli segnalo che il punto è proprio che in assenza di remunerazione del capitale verrebbe meno la capacità di autofinanziamento dell'impresa, pubblica o privata che sia: risultato i tassi di interesse che le verrebbero applicati dai prestatori sarebbero nettamente più elevati e le tariffe aumenterebbero, non diminuirebbero. Inoltre, oltre a risultare più elevati, i tassi di interesse seguirebbero comunque gli andamenti di mercato. In sintesi, per ridurre l'impatto del costo dell’investimento sulle tariffe è essenziale che l'impresa abbia capacità di autofinanziamento e quindi sia meno dipendente dai mercati finanziari! 
 
In conclusione, ringrazio ambedue per i commenti e spero che questo breve scambio di idee sia servito a chiarire meglio le questioni con cui abbiamo a che fare.
L'investimento nel settore idrico ha un
Scritto da Antonio Ruda, il 09-06-2011 09:14
Mi riferisco ora all'intervento di Petretto. Mi sembra che faccia confusione fra efficienza dell'investimento e costo opportunità.Se ho sete il costo opportunità dell'investimento nel settore idrico è pari a zero. Il mancato investimento ha, invece, un costo opportunità infinito, pari al valore che attribuisco alla possibilità di sopravvivere. Per questo motivo l'investimento non può che essere pubblico. Se il settore privato fa lo "sciopero" degli investimenti che si fa? Si rende conto Petreto dell'arma di ricatto che fornisce al capitale privato con il suo ragionamento? Petreto afferma: "Un euro investito in un’iniziativa, ad esempio l’ammodernamento di un acquedotto, è un euro in meno in un’altra iniziativa, che può avere un valore sociale altrettanto valido". Ma cosa c'entra il valore sociale con le considerazioni del capitale privato?.
Scritto da t di Student, il 06-06-2011 20:14
non riesco a capire una cosa.  
se la gara è basata sulla qualità del servizio (alta) e sulle tariffe (basse), come fa una impresa totalmente privata a vincerla? essendo in posizione monopolistica per sopravvivere dovrà alzare le tariffe, ma se queste più di tanto non possono essere alzate come fa? come fa lo Stato a finanziare le perdite se le aziende sono totalmente private "nelle aree del paese dove gli investimenti necessari siano di portata tale che tariffe in grado di coprirne per intero i costi risulterebbero non sostenibili per gli utenti"? 
 
a me la soluzione migliore sembra affidare la gestione ad aziende miste con capitale di maggioranza pubblico e privato scelto sulla base di una gara. ma nel decreto ronchi fitto oltre a questo c'è anche l'obbligo di far entrare i privati al 40% ovunque, anche nei posti dove magari il servizio totalmente pubblico funziona bene. e anche c'è anche l'obbligo di ridurre il capitale pubblico nelle aziende quotate.. e qui quindi mi ripongo le domande iniziali: come fa il privato a essere meglio del pubblico se più di tanto non può agire sulle tariffe? da dove lo ricava il famoso profitto "normale"?
Posizione contradditoria e ideologica
Scritto da Antonio Ruda, il 03-06-2011 09:57
Apprendo da De Vincenti che le imprese sono efficienti quando "sottoposte alla pressione di una regolazione pubblica". Io pensavo lo fossero quando sottoposte alla concorrenza di altre imprese. Ma la concorrenza nel sistema acqua non esiste perchè si tratta di un monopolio naturale. Solo ex post si può valutare la gestione, non durante il periodo di affidamento. Tanto vale allora che il pubblico faccia le cose da solo. Si eliminerebbero tante asimmetrie informative. Perchè impiegare energie per "fare pressioni" se il pubblico conosce meglio del privato il "come agire"? 
La remunerazione del capitale investito: qui siamo al paradosso. Si introduce un elemento di mercato dove il mercato non esiste. Mi riferisco al costo opportunità del capitale. Se nel mercato dei capitali aumenta il rendimento automaticamente deve aumentare la tariffa dell'acqua. Con in più il fatto che il settore acqua è a rischio zero per la domanda rigida e la mancanza di concorrenza. Si riconosce un premio al rischio dove rischio non c'è. Rimane il problemma delle risorse. Dove prendere i soldi per gli investimenti? Adeguando le tariffe e introducendo magiori elementi di "prova dei mezzi" nel nostro welfare. E le tariffe devono tenere conto degli investimenti per rendere efficiente la rete: è questa la vera remunerazione del capitale.
Scritto da Claudio De Vincenti, il 02-06-2011 11:43
Ringrazio Alessandro Petretto per il suo commento, che precisa e arricchisce il ragionamento che ho cercato di svolgere nel mio articolo.
Non remunerare il diavolo!
Scritto da Alessandro Petretto, il 01-06-2011 15:47
La remunerazione del capitale investito è un costo alla stessa stregua delle materie prime, dei semilavorati e del costo del lavoro. Può essere un costo effettivo se corrisponde al servizio del debito di un capitale preso a prestito, oppure può essere un costo di opportunità se è il socio che investe capitale proprio. Un euro investito in un’iniziativa, ad esempio l’ammodernamento di un acquedotto, è un euro in meno in un’altra iniziativa, che può avere un valore sociale altrettanto valido. Non remunerare questa componente può significare due cose: o l’investimento non viene effettuato o il costo è sostenuto al di fuori dell’impresa, in ultima analisi dai contribuenti. In quest’ultimo caso occorre aggiungere il costo della distorsione (per l’alterazione delle scelte economiche e per l’amministrazione finanziaria) provocata dalla tassazione necessaria o dal servizio del debito pubblico generato, che ricade sulle generazioni future, le quali come si sa non parteciperanno al referendum. In tal caso gli economisti dicono che, il costo marginale dei fondi pubblici è maggiore di uno, cioè l’euro destinato alla rete in realtà costa alla società più di un euro.  
In definitiva parrebbe che la questione per il servizio idrico fosse proprio l’opposto, ovvero la remunerazione è mediamente insufficiente a richiamare capitale privato in partenariato, in grado di integrare o sostituire quello pubblico, estremamente costoso per la collettività, in una fase storica di risorse pubbliche fortemente limitate.  
Ma poi qual è il problema che sollevano i referendari? Le tariffe, comprendendo la remunerazione del capitale investito, sono troppo alte? Invero, le tariffe, se mai, sono in media troppo basse, tanto che danno luogo, a sprechi diffusi nell’uso dell’acqua da parte di famiglie, imprese industriali e agricole. Perché mai un giovane e brillante professionista, nel fare una lunga doccia la mattina, non dovrebbe essere chiamato a pagare adeguatamente per questo consumo? E che dire delle facoltose signore che tengono sotto continua pressione potenti lavastoviglie? Si può dimostrare come, per l’uso dell’acqua, siano ottimali tariffe mediamente alte, ma discriminate in modo da gravare maggiormente nelle ore di punta e sugli utenti industriali, e favorire solo le famiglie a basso reddito, per impedire fenomeni di diffusa affordability.  
Forse senza remunerare il capitale investito si vuole espungere il profitto (“normale” in questo caso, ma sempre destinato al diavolo!) dalle quote distributive dei ricavi del servizio. Ma andremo a sostituirlo con la rendita di politici rent-seekers, non necessariamente meno rapaci dei capitalisti imprenditori. O forse questa remunerazione è più eticamente accogliibile di quella rivolta al profitto normale di un imprenditore, tra l’altro soggetto a un rischio che in economia va compensato?

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