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LE AGENZIE PER LE RISORSE IDRICHE E PER IL SETTORE POSTALE. L’IMPORTANZA DI CHIAMARSI AUTORITÀ E-mail
di Diego Agus
27 maggio 2011
importanza autoritaUn recente rapporto dell’Ocse pone nuovamente l’attenzione sull’esigenza di misure volte a completare il processo di liberalizzazione nel settore dei servizi in Italia.

Sull’importanza che ha, in tale processo, la creazione di organismi di regolazione indipendenti non sembra opportuno indugiare, bastando ai nostri fini richiamare gli articoli pubblicati su questa Rivista, in cui sono state esposte le ragioni a sostegno della scelta di affidare la regolazione ad organismi indipendenti e, soprattutto, i costi che ha per la collettività il non aver ancora operato tale scelta. Come è noto, nonostante ai fini della realizzazione del citato processo di liberalizzazione fosse da più parti ritenuta indispensabile la creazione di autorità di regolazione settoriali, tutte le iniziative intraprese in tal senso in questi ultimi anni sono state abbandonate, specialmente se ricomprese in un più ampio disegno di riorganizzazione delle autorità indipendenti. Che il Governo, quindi, abbia, con veri e propri blitz legislativi, creato due autorità dedicate, rispettivamente, alle risorse idriche e al settore postale colpisce senza alcun dubbio. Ma sono vere autorità quelle costituite? E, soprattutto, si tratta di organismi realmente indipendenti?

Le caratteristiche di un’autorità indipendente
Il Consiglio di Stato ha individuato, in via generale, alcuni indici rivelatori utilizzabili al fine di ricondurre o meno un potere statale alla categoria delle autorità amministrative indipendenti1: a) il tenore letterale delle norme istitutive; b) la natura delle funzioni e sulla loro riferibilità alla tutela di valori aventi rilievo costituzionale, che la legge non intende affidare alla cura del potere esecutivo; c) l’assenza di poteri di direttiva o di indirizzo in capo al Governo; d) l’autonomia organizzativa e di bilancio; e) i requisiti richiesti ai componenti, sul relativo sistema di nomina nonché sulla disciplina delle incompatibilità; f) il sistema dei rapporti interistituzionali e la posizione che l’organismo vi occupa.

L’Agenzia nazionale di vigilanza sulle risorse idriche
La prima causa di ambiguità sulla natura dell’organismo neo-costituito è proprio nel nome: se, come indicato nel d.l. sviluppo (n. 70/2011), tale organismo è soggetto giuridicamente distinto e funzionalmente indipendente dal Governo, opera sulla base di principi di autonomia organizzativa, tecnico-operativa e gestionale, di trasparenza e di economicità e svolge le proprie funzioni con indipendenza e di giudizio, perché chiamarlo agenzia e non autorità? Un sforzo ricostruttivo non aiuta a fugare i dubbi. L’Agenzia, infatti, non può definire autonomamente le norme relative al proprio funzionamento, che sono, invece, rimesse a decreti del Presidente del Consiglio.
Dal punto di vista funzionale, non sembra possa negarsi che i compiti tecnici affidati all’Agenzia - come la definizione dei livelli minimi di qualità del servizio, delle componenti di costo per la determinazione delle tariffe, delle modalità di determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, degli indici di valutazione dell’efficienza e dell’economicità delle gestioni - siano strumentali all’attuazione di valori di derivazione costituzionale. Tuttavia, siffatti valori non sono affermati in assenza di condizionamenti da parte del Governo, il quale, oltre ad adottare lo statuto dell’Agenzia, ne determina, con decreto, l’organizzazione e il funzionamento interni. A ciò deve aggiungersi, infine, la possibilità che con deliberazione del Consiglio dei Ministri l’Agenzia possa essere sciolta per gravi e motivate ragioni inerenti al suo corretto funzionamento e al perseguimento dei suoi fini istituzionali.

L’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale
Nel caso dell’organismo creato per la regolazione del settore postale, l’ambiguità legata al nome è ancora più evidente. Basti rilevare che nella rubrica della norma che la istituisce (art. 1, co. 2, d.lgs. n. 58/2011 sulla liberalizzazione dei servizi postali) è indicata come “autorità”, mentre all’interno della medesima norma è denominata “agenzia”, designata, sempre nella stessa norma, come “autorità nazionale di regolamentazione per il settore postale”. In effetti, facendo riferimento alle caratteristiche indicate dal Consiglio di Stato, la scelta fra il modello “agenzia” e quello “autorità” appare tutt’altro che agevole.
Innanzitutto, essa è soggetto giuridicamente distinto e funzionalmente indipendente rispetto agli operatori del settore postale, ma non dal Governo. Non a caso, infatti, per quanto non previsto dalla norma che la istituisce si applicano ad essa gli articoli del decreto del 1999 di riforma dell’organizzazione del Governo, che riguardano le agenzie sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro. Inoltre, come per l’Agenzia dedicata ai servizi idrici, anche quella per i servizi postali non può definire autonomamente le norme relative al proprio funzionamento, che sono, invece, rimesse a decreti del Ministro dello sviluppo economico, che individuano anche le risorse strumentali e di personale da trasferire dal Ministero stesso. Il regolamento di contabilità predisposto dall’Agenzia, inoltre, è sottoposto alla preventiva approvazione del Ministero ed è contemplata la possibilità di scioglimento nei medesimi casi e con le stesse modalità previste per l’Agenzia dedicata ai servizi idrici.
Sembra quasi superfluo evidenziare che, anche in questo caso, i compiti tecnici affidati all’Agenzia - come, ad esempio, la promozione della concorrenza, l’adozione dei provvedimenti relativi all’accesso alla rete postale, alla qualità e alle caratteristiche del servizio postale universale nonché la vigilanza sull’assolvimento degli obblighi a carico del fornitore del servizio universale - possono considerarsi strumentali all’attuazione di valori di derivazione costituzionale.

Il nome non è tutto
Nonostante le funzioni siano del tutto analoghe a quelle attribuite all’Autorità per l’energia elettrica e il gas e all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, i connotati degli organismi definiti dalle recenti disposizioni normative non sembrano essere quelli propri di un’autorità indipendente. D’altra parte, gli indici rivelatori individuati dal Consiglio di Stato non sono il risultato di un mero esercizio classificatorio, ma rappresentano i requisisti necessari al fine di consentire il corretto svolgimento delle funzioni affidate a questa specifica espressione di potere pubblico. L’assenza di alcune di queste condizioni, di conseguenza, rischia di non consentire affatto o di rendere poco efficiente l’attività regolatoria alla quale sono chiamati tali organismi.
Il Governo ha colmato forse sbrigativamente (in un caso addirittura con decretazione d’urgenza) due lacune importanti, creando organismi dalla natura quantomeno ambigua e privi delle caratteristiche necessarie per imporsi quali regolatori imparziali di mercati fisiologicamente poco inclini alla concorrenza. Ciò non senza creare ulteriore incertezza nel variegato mondo delle autorità indipendenti, che a fatica, e generalmente grazie all’ausilio del giudice amministrativo, tentano di trovare una collocazione all’interno del nostro ordinamento.
In definitiva, il fine è condivisibile. Il mezzo non convince sino in fondo. Servirebbe, in generale, una maggior consapevolezza della necessità di indipendenza - sia dai regolati, sia dal potere politico - quale requisito indispensabile per chi deve porre le basi per una effettiva liberalizzazione dei mercati dei servizi di pubblica utilità. Cambiare il nome del regolatore, poi, non sarà certo un problema.

1. Cons. St., Ad. Gen., parere n. 1721 del 6 maggio 2011 e Cons. St., Sez. I, parere n. 870 del 10 marzo 2010.
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