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LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE SIMBOLICA E-mail
Pubblica Amministrazione
di Bernardo Giorgio Mattarella
20 maggio 2011
responsabilita disciplinareLe norme del “decreto-legge sviluppo” in materia di ispezioni nelle imprese stabiliscono che la loro violazione da parte dei pubblici dipendenti costituisce illecito disciplinare. In assenza della definizione della sanzione, queste norme sono difficilmente applicabili.
Il problema
Il decreto-legge n. 70 del 2011, emanato dal Governo nei giorni scorsi, opera un vero giro di vite sulle ispezioni delle pubbliche amministrazioni nelle imprese: nel senso di maggiore severità non verso le imprese ispezionate, ma nei confronti degli ispettori. Le diverse amministrazioni dovranno coordinare la loro attività ispettiva, le ispezioni non potranno essere fatte a ritmo superiore a quello semestrale, non potranno durare più di quindici giorni e così via. Si tratta di norme che intervengono su un tema indubbiamente importante e molto sentito dalle imprese: capita troppe volte di ascoltare racconti di imprenditori onesti, oggetto di ispezioni che paralizzano l’attività aziendale a tempo indeterminato, se non di pressioni o ricatti da parte di ispettori che non vogliono tornare indietro “a mani vuote”. Ma anche queste norme, come molte di quelle contenute nel decreto-legge, potevano essere scritte meglio. Per esempio, stabilire che (salvo le eccezioni previste) un’ispezione non può aver luogo se non sono passati almeno sei mesi dalla precedente significa incoraggiare le imprese senza scrupoli a violare la legge – per esempio facendo lavorare personale in nero – in quei sei mesi.
Tra le norme scritte in modo più affrettato, quella – ripetuta due volte nell’art. 7 – secondo la quale il mancato rispetto delle norme in questione “costituisce illecito disciplinare”. Chi ha scritto questa disposizione si aspetta probabilmente che l’ispettore, che vessa un’impresa o indugia inutilmente nei suoi locali, subisca una sanzione disciplinare da parte della sua amministrazione. L’intenzione è lodevole: è molto meglio puntare sulla responsabilità disciplinare che su quella penale, che va usata con parsimonia (e che, in Italia, tende a non essere presa troppo sul serio, perché i reati contro la pubblica amministrazione tendono a prescriversi: ma questo è un altro discorso). La situazione, però, è un po’ più complessa.
A partire dagli anni Novanta, la materia della responsabilità disciplinare dei dipendenti pubblici è stata privatizzata, cioè rimessa ai contratti collettivi di lavoro: sono questi ultimi a stabilire – nella parte di essi comunemente chiamata “codice disciplinare” – gli illeciti e le relative sanzioni, che possono andare dal rimprovero verbale al licenziamento. Naturalmente, come la legge ha lasciato questa materia ai contratti collettivi, così la legge (o un decreto-legge) può riprendersela, stabilendo direttamente illeciti e sanzioni e correlativamente restringendo lo spazio lasciato ai contratti. È quello che ha fatto, per esempio, la legge Brunetta del 2009, che ha introdotto alcune ipotesi di licenziamento disciplinare: ha, cioè, individuato alcuni comportamenti talmente gravi da richiedere la sanzione del licenziamento.
Il problema, con le nuove norme, è che esse individuano i comportamenti scorretti, ma non le sanzioni. Violare queste norme “costituisce illecito disciplinare”: dunque che cosa succede? Quale è la sanzione applicabile? La legge non lo dice. E, ovviamente, sarebbe vano cercare nei contratti collettivi, conclusi prima del decreto-legge, la sanzione per la violazione delle norme del decreto-legge. Né c’è garanzia che i contratti futuri, in assenza di un obbligo di legge, comminino alcuna sanzione per questa violazione. L’unica possibilità di far valere, in sede disciplinare, la violazione in questione, è di ricondurla alle previsioni indeterminate, spesso presenti nei contratti collettivi: “inosservanza delle disposizioni di servizio”, “condotta non conforme alla legge” e simili.
Come si vede, non c’è alcuna garanzia che la violazione delle norme in materia di ispezioni determini responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti. È più probabile che questa responsabilità rimanga simbolica: l’ennesimo simbolo di una norma scritta male.
  Commenti (1)
Scritto da cla70, il 21-05-2011 01:34
oh!! finalmente riflessioni serie, anche se personalmente non completamente condivisibili, sull'ipotesi di responsabilità disciplinare prevista dal decreto. Grazie! 
Ne approfitto allora per aggiungere alle sue alcune considerazioni personali e dubbi che mi ronzano nella mente ( e nello stomaco ) da quando ho letto la bozza del decreto legge. 
La prima è la seguente: se come lei evidenzia la materia della responsabilità disciplinare può, come è accaduto con la riforma Brunetta, riprendersela la legge, tale legge non dovrebbe prevedere espressamente la modifica del Dlgs 165/2001 dove nell'art. 55 è stabilito che, salvo le nuove ipotesi brunettiane nello stesso introdotte, le infrazioni e le relative sanzioni disciplinari vengano definite dai contratti collettivi? Io credo di si, quantomeno per motivi di sistematicità delle norme.  
Ad ogni modo personalmente, rientrando tra quei dipendenti pubblici direttamente interessati dalla disposizione, avrei preferito che qualunque ipotesi disciplinare fosse stata vagliata in sede di contrattazione collettiva. Penso, infatti, che la materia debba essere oggetto di un'adeguata dialettica tra i soggetti interessati.  
L'art. 7 del decreto mi dice però che è stata fatta una scelta diversa e ne prendo atto. 
Prendo però anche atto che la norma è scritta con espressioni generiche dalle quali, a parer mio, non si comprende non solo quale sarebbe la sanzione da applicare ma anche in quale momento si configuri la violazione e quindi chi ne sarebbe responsabile. 
Trovo infatti che nelle amministrazioni interessate l'identificazione “dell'atto o del provvedimento, anche sanzionatorio” richiamato dalla norma e dalla cui “adozione” conseguirebbe l'illecito non sia immediata. 
In tutti gli articoli che ho letto in questi giorni ho sempre riscontrato il richiamo ai verificatori dell'agenzia delle entrate, alla guardia di finanza, agli ispettori INPS etc. quali diretti interessati della nuova disposizione. 
Io lavoro all'agenzia delle entrate e mi risulta che il processo verbale di constatazione “redatto” da noi dipendenti o dalla guardia di finanza sia un atto istruttorio del procedimento a cui può seguire o meno “l'adozione” di un atto di accertamento o di contestazione (esclusivamente sanzionatorio).  
Può un atto istruttorio come il processo verbale di constatazione rientrare tra quelli previsti dal decreto? 
Se si, è l'unico o è ricompreso anche l'atto di accertamento (o di constatazione) o, ancora, è solo quest'ultimo, espressione della fase di “adozione” da parte dell'amministrazione, quello a cui il legislatore fa riferimento?  
È ovvio che a seconda della risposta cambiano i “dipendenti pubblici” potenzialmente idonei a commettere l'illecito fino a poter ricomprendere i dirigenti che, salvo le ipotesi in cui è prevista delega di firma, sono i soggetti competenti per l'adozione degli atti di accertamento. 
Supponiamo però che i dubbi da me espressi finora siano del tutto inutili, frutto di ignoranza e confusione. Supponiamo cioè che sia corretta l'interpretazione data da coloro che considerano i verificatori coloro i quali con la loro attività possono violare le disposizioni sull'unificazione dei controlli. L'individuazione ha un senso, sono loro che di fatto entrano in azienda a “turbare l'esercizio dell'attività di impresa”.  
Se così è, bisognerebbe però tener conto che per legge l'attività di accesso nei locali dell'impresa è disposta dagli uffici ( = dirigenti) i quali scelgono quanti e quali soggetti controllare. I verificatori incaricati dell'attività di verifica, che deve essere espressamente autorizzata, non hanno alcun potere decisionale sul quando e sul chi andare ad ispezionare. Non entrano nella fase della selezione, come è giusto che sia, e quindi non possono sapere se e quando altre amministrazioni hanno eseguito controlli sull'impresa. 
Di fronte ad un comportamento che per legge non può essere originato da un'iniziativa personale si può configurare una responsabilità (personale) disciplinare? 
Ancora, come può il dipendente difendersi visto che anche nell'ipotesi in cui si rifiutasse di accettare l'incarico rischierebbe di incorrere in sanzioni della stessa natura?  
Sarebbe interessante vedere come deciderebbe un giudice di fronte a tali eccezioni. 
Per me è evidente che saranno necessarie delle precisazioni perché, per quanto simbolica e pasticciata, un'ulteriore ipotesi di responsabilità disciplinare è stata comunque sancita per legge andando ad incidere sull'attività di una miriade di soggetti, onesti almeno quanto gli imprenditori verificati (spesso molto di più...), i quali sempre più spesso, e questo è solo uno degli ultimi casi, diventano il capro espiatorio di inefficienze che non solo non causano ma che quotidianamente combattono. 
Saluti

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