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IL CONTROVERSO ITER PARLAMENTARE DEL DECRETO SUL FEDERALISMO MUNICIPALE E-mail
Politica e Istituzioni
di Elena Griglio
25 febbraio 2011
federalismo municipaleUn “passaggio” politicamente controverso: questo è quanto gli organi di stampa ci hanno detto riguardo alle vicende parlamentari del decreto legislativo sul c.d. “federalismo municipale”. Ma le dinamiche istituzionali di fondo sono state spesso sottaciute. 

Giovedì 3 febbraio, alle ore 11.10, lo schema di decreto ha ottenuto il parere favorevole della V Commissione Bilancio del Senato. A circa tre ore di distanza, la Commissione bicamerale sul federalismo fiscale ha respinto (con un voto di 15 a 15) la proposta di parere favorevole del relatore La Loggia sul medesimo testo (e, trattandosi di una situazione di parità di voti, non è stata in grado di esprimere alcun parere).
Non è agevole spiegare le ragioni istituzionali di questo voto schizofrenico. Si tratta di guardare nelle maglie delle norme e delle prassi di procedura sull'esercizio della delega legislativa. La Costituzione, infatti, all'art. 76 riconosce al Parlamento la facoltà di delegare l'esercizio della funzione legislativa al Governo. E questo, come si sa, il Parlamento l'ha fatto in sede di approvazione della legge delega n. 42 del 2009.
Cosa succeda "dopo", tuttavia, non è dato sapere, almeno in base alle disposizioni costituzionali. Le leggi di delega hanno colmato questa lacuna, affidando in molti casi alle commissioni parlamentari il potere di esprimere un “parere” (non vincolante) sulla bozza di decreto governativo.
La delega sul federalismo fiscale, però, non è una delega "qualunque". La sua natura di legge dal contenuto costituzionalmente vincolato, che incide su un aspetto assolutamente qualificante dei rapporti centro-periferia, testimonia l’esigenza di un coinvolgimento attivo delle autonomie territoriali e del Parlamento, nella veste di “co-legislatore” più che di semplice “controllore”.
La stessa legge n. 42 del 2009, recuperando la cooperazione bipartisan che ne ha contraddistinto l’approvazione, ha cercato di dare una risposta a quest'istanza partecipativa. E così all’art. 2 ha stabilito che gli schemi di decreti legislativi devono essere trasmessi alla Commissione bicamerale per il federalismo fiscale, nonché alle Commissioni bilancio per l'espressione dei loro pareri.
Il Parlamento ha interpretato rigorosamente questo ruolo. Otto commissioni parlamentari (oltre alla Bicamerale e alle due Commissioni bilancio, anche le Commissioni Affari costituzionali e Finanze dei due rami del Parlamento e la Commissione Ambiente della Camera) hanno esaminato il provvedimento. In particolare, il decreto è stato discusso nella Commissione bicamerale per ben 17 sedute (di cui 7 dedicate alle audizioni e 6 all'esame del decreto e delle proposte di parere) intercorse tra il 16 novembre 2010 e il 3 febbraio 2011. Inoltre, la commissione ha seguito procedure tipiche della sede referente, più che di quella consultiva, non limitandosi all’espressione di un generico “parere”, bensì elaborando (attraverso un’autentica attività emendativa) veri e propri testi alternativi a quello governativo.
L’originalità della procedura in sede consultiva ha reso più che mai attuale il problema del coordinamento: come evitare sovrapposizioni tra i pareri resi dalle diverse commissioni (soprattutto quelle "qualificate") al Governo? Il disposto letterale della legge n. 42 sembrerebbe affidare il parere “di merito” alla Bicamerale, quello sulla copertura finanziaria alle Commissioni  Bilancio.
E invece la V Commissione del Senato non solo ha concluso l’esame del decreto senza attendere il voto della Commissione bicamerale, ma ha votato una propria autonoma proposta di parere riferita all’intero articolato del decreto, anche riferita al testo contenuto nel parere proposto dal relatore La Loggia (e poi respinto dalla Commissione bicamerale). Sicuramente più lineare appare a questo riguardo la scelta della V Commissione della Camera di riunirsi dopo la fine dei lavori della Commissione bicamerale, prendere atto del voto contrario e decidere quindi di non dare seguito all’esame del decreto.
Queste asimmetrie decisionali confermano come nei processi di delega il bicameralismo perfetto rappresenti in molti casi un fattore poco funzionale alle esigenze di unitarietà dell’indirizzo politico. Si tratta, evidentemente, di un vecchio problema, che già le grandi deleghe della seconda metà degli anni ’90, accompagnate dalla nomina di apposite Commissioni bicamerali (le Commissioni Biasco, Marzano e Cerulli Irelli), avevano posto.
Riguardo al “federalismo municipale”, la soluzione in un primo momento adottata dal Governo sembra aver spostato il confronto con il Parlamento dal piano procedurale a quello sostanziale: il decreto, corretto sulla base delle proposte contenute nel parere La Loggia (pur non approvato, come si è detto), è stato adottato il giorno stesso dal Consiglio dei Ministri, applicando il primo periodo dell’art. 2, comma 3 della legge delega (quello che stabilisce che “decorso il termine per l’espressione dei pareri…i decreti possono essere comunque adottati”), anziché il secondo periodo (quello per cui “il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera”). Eppure, proprio questo secondo passaggio parlamentare rappresentava la novità procedurale della legge n. 42, la quale richiedeva lo svolgimento di un corretto e costante dialogo esecutivo-legislativo nell’attuazione della delega.
Da qui l’intervento del Presidente della Repubblica che, con una lettera al Presidente del Consiglio dei Ministri, ha dichiarato di non poter ricevere il decreto ed ha richiamato il Governo ad un fattuale coinvolgimento del Parlamento e delle autonomie territoriali (sul decreto mancava infatti anche l’intesa in Conferenza unificata prevista dalla stessa legge delega). Una decisione prudenziale, che sicuramente corrisponde ai poteri del Presidente in sede di emanazione dei decreti legislativi e alla ratio di fondo della legge di delega, anche se – come si è osservato – un vero e proprio parere contrario della Commissione bicamerale non poteva dirsi esistente.

Ad ogni modo, il 9 febbraio il Governo ha dato seguito alla lettera del Presidente deliberando la nuova trasmissione del decreto alle Camere. Nel pomeriggio di martedì 22 febbraio si è svolta la comunicazione del Governo al Senato (alla Camera si svolgerà la settimana successiva). L'intervento del Ministro Calderoli ha evidenziato come l'iter del provvedimento si sia svolto nella più ampia cooperazione, coinvolgendo oltre alla Conferenza unificata e alle Commissioni parlamentari anche l'Associazione Nazionale Comuni italiani. Il risultato è che dei 70 commi (ripartiti in 14 articoli) che compongono il decreto, ben 50 sarebbero stati modificati all'esito dei procedimenti consultivi tenendo conto anche delle proposte di minoranza.
Dal punto di vista giuridico, spetta in ogni caso all’esecutivo l’ultima parola sulla formulazione del decreto. Ma la presentazione, all'esito della comunicazione al Senato, di ben nove risoluzioni di opposizione (sei delle quali, sottoscritte dal Partito Democratico, recuperano le proposte del parere Barbolini in Bicamerale)  sembra testimoniare che non tutti i nodi politici sono stati risolti.
Il che (avendo riguardo anche alle sorti degli ultimi due schemi di decreto attuativi della delega)  induce ad interrogarsi sulla questione della composizione della Commissione bicamerale che dovrebbe essere proporzionale rispetto ai gruppi, ma che oggi proporzionale non è più a causa delle più recenti trasformazioni nel numero e nella composizione dei gruppi parlamentari. E’ evidente che quanto più il ruolo del Parlamento si sposta dal controllo alla co-legislazione tanto più si pone il problema della rappresentatività.
Anche se vi è da auspicare che su riforme strutturali come quella in esame non si ponga mai il problema della “conta” dei voti. Non vi è dubbio, infatti, che il peso politico di un parere parlamentare dipenda, in ultima istanza proprio, dal buon funzionamento della dialettica opposizione-maggioranza che vi è a monte.
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