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SERVIZI PUBBLICI LOCALI: LA PARTITA COMINCIA ORA E-mail
Regolazione
di Giuseppe Coco, Mario Rosario Mazzola, Vito Peragine
04 febbraio 2011
partita servizi pubblici localiCon l’entrata in vigore del Regolamento attuativo della riforma dei servizi pubblici locali (D.Pr. 168/10) e la sentenza della Corte Costituzionale n. 325/2010 il quadro regolamentare statale sui Servizi di Pubblica Utilità si chiarisce notevolmente. Purtroppo l’attuazione della riforma a livello locale può incontrare notevoli limiti nella condivisione degli obiettivi della riforma stessa e nella capacità delle amministrazioni di gestire la transizione. Un’indagine commissionata dal Dipartimento per gli Affari Regionali sulle regioni meridionali non autorizza grande ottimismo in proposito. L’attuazione della riforma richiederà ulteriori azioni anche a livello nazionale e una forte attività di indirizzo e supporto tecnico per alcune funzioni regolatorie.
Con l’entrata in vigore del Regolamento attuativo della riforma dei servizi pubblici locali contenuta nell’art. 23 bis della L. 133/08 e successive modificazioni contenuto nel D.Pr. 168/10, si è concluso formalmente l’iter nazionale della riforma stessa. Un ulteriore tassello del quadro regolamentare è stato poi aggiunto con la recente Sentenza della Corte Costituzionale sui ricorsi presentati da alcune Regioni relativamente alla legittimità delle modifiche introdotte dell’art.15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135. Essa ha, in attesa degli esiti del referendum recentemente ammesso dalla stessa Corte Costituzionale, temporaneamente eliminato il pericolo di vanificare gli effetti positivi della recente legislazione con le forti spinte territoriali al recupero della possibilità di affidamento in-house senza specifiche condizioni che si erano via via manifestate.

Della necessità di questa riforma si è comunque convinti, stante il fallimento del passato quadro regolamentare sul piano della performance (de Vincenti su nel merito), sia per le ingenti necessità di investimento e la possibilità che il vincolo di finanza pubblica generi un giro di vite sulla spesa in conto capitale, in particolare nel meridione (Coco e Somma su nel merito).

Purtroppo e soprattutto per alcune aree del Paese la strada della riforma è lontano dall’essersi conclusa. Al contrario ogni riforma presuppone alcuni fattori fondamentali per dare frutti utili. Da un lato essa deve essere sufficientemente condivisa dai livelli di governo decentrati, e questo particolarmente in un sistema che si avvia ad essere federale come il nostro. La mancata comprensione del legame tra riforma e obiettivi di fondo della stessa da parte delle Amministrazioni locali può minare alle fondamenta la sua attuazione. D’altro canto ogni riforma presuppone anche una capacità dell’Amministrazione di gestirla anche nella fase transitoria. La riforma dei Servizi Pubblici Locali da questo punto di vista è particolarmente esigente, in quanto presuppone un cambiamento radicale di ruoli all’interno delle Amministrazioni decentrate. Queste dovranno effettuare la transizione che le amministrazioni centrali hanno, in alcuni settori di Pubblica utilità, effettuato alla fine degli anni 90, passando da gestori in forma diretta a regolatori. Lo sviluppo di relazioni ‘at arm’s lenght‘ con i concessionari in effetti presuppone lo sviluppo di competenze e capacità del tutto diverse da quelle precedenti.

Nel corso del 2010 il Dipartimento per gli Affari Regionali ha commissionato un’indagine esplorativa sull’implementazione della riforma dei servizi pubblici locali da parte dei soggetti principali del sistema di Governance, soprattutto a livello regionale, di due servizi, quello idrico e quello di igiene urbana, nelle regioni meridionali, cd. Obiettivo 11. L’indagine è stata condotta attraverso un questionario sottoposto a testimoni privilegiati all’interno delle istituzioni, tipicamente i dirigenti responsabili dei servizi a livello regionale e all’interno dei gestori o delle AATO.  Oltre a cercare di delineare uno stato dell’organizzazione dei servizi idrici nelle diverse regioni, l’indagine ha testato il grado di condivisione della riforma, la presenza e il segno delle attività in corso e la programmazione dell’attuazione a livello regionale e le aspettative sulle prospettive dei settori.

In sintesi, i risultati fondamentali dell’Indagine possono essere così riassunti:
  1. Esiste un grado di conoscenza solo parziale a livello regionale dello stato dei servizi e delle necessità di intervento nei due settori considerati. Non tutta la legislazione passata ha generato conseguenze significative in termini di governance. In particolare sembra mancare una capacità di sostenere le amministrazioni locali nella scrittura e gestione di un rapporto di affidamento a soggetti terzi, nonostante la definizione di Contratti-tipo da parte delle Regioni fosse prevista dalla legislazione nazionale da lungo tempo.
  2. Il grado di condivisione della riforma è solo parziale. Esiste un certo grado di scetticismo sulla possibilità che il mercato abbia un ruolo sostanziale nel miglioramento della gestione del servizio, forse in ragione di una visione eccessivamente tecnicistica del loro funzionamento. Un certo miglioramento di efficienza viene ritenuto possibile a seguito della (pur parziale) eventuale privatizzazione. Giudizi unanimemente negativi invece colpiscono l’abolizione degli AATO per effetto dell’incertezza sulla struttura di governo e, in alcuni casi, persino sugli affidamenti stessi.
  3. La programmazione a livello regionale in vista delle scadenze del periodo transitorio e comunque della necessità di intervenire urgentemente sulle strutture di governo, dopo l’abolizione degli AATO, è risultata assolutamente insufficiente. In alcuni casi le iniziative di riforma hanno segno opposto allo spirito e alla lettera della riforma.
  4. La stima degli effetti della riforma è segnata da un certo pessimismo, probabilmente dovuto anche alla mancanza di iniziative per la sua tempestiva attuazione. Un ulteriore intervento chiarificatore in materia di strutture di governo dopo l’abolizione degli AATO viene fortemente auspicato.
In sintesi, la nuova legislazione sui SPL è destinata ad incidere limitatamente se non si interviene in maniera decisa sulla ristrutturazione della governance pubblica, la cui inefficienza allo stato attuale appare un elemento che accomuna gran parte del Mezzogiorno e certamente le regioni dell’Obiettivo Convergenza.

Per quanto riguarda il servizio idrico la necessità di istituire in tempi brevi una reale Autorità indipendente di regolazione a livello nazionale è da tempo affermata da molti operatori del settore. L’Autorità dovrebbe avere il ruolo preponderante nella determinazione dei meccanismi tariffari e di regolazione minima di qualità, sulla cui applicazione dovrebbe vigilare, ma anche nell’indirizzo e controllo degli affidamenti e delle regole per la redazione e revisione dei Piani d’Ambito e nell’introduzione di incentivi e penalità per i gestori. L’Autorità, di concerto con le strutture ministeriali interessate, dovrebbe inoltre stabilire regole chiare per la stesura dei documenti di gara, delle convenzioni di gestione e dei disciplinari tecnici, e per le modalità di acquisizione della bancabilità del Piano e dei Programmi di Intervento nel breve-medio termine.

La creazione di un’Autorità centrale con queste caratteristiche comporta una rivisitazione del ruolo delle Regioni e degli ATO. Agli Ambiti rimarrebbero le funzioni di concedenti del servizio idrico nel proprio ambito territoriale, quali la definizione del Piano d’ambito sulla base delle esigenze del territorio e della disponibilità di risorse, l’affidamento del servizio nel rispetto della legislazione nazionale e comunitaria, il controllo degli obiettivi di qualità del servizio e di tutela ambientale in accordo alla legislazione vigente, l’articolazione tariffaria per scaglioni di consumo, territorio e tipologia di fornitura.

Tuttavia è ancora sul Piano della gestione del rapporto di affidamento in presenza di consistenti investimenti che potrebbero sorgere le maggiori difficoltà da parte degli enti, in particolare per il Mezzogiorno. Senza un intervento di accompagnamento nel riassetto di architettura istituzionale la volontà espressa dal governo di mantenere fra gli obiettivi prioritari del Piano Sud lo sviluppo del servizio idrico ed in generale dei servizi pubblici locali probabilmente potrebbe dimostrarsi ancora una volta velleitaria, come dimostra il fallimento in molti casi delle politiche di premialità e dei Commissariamenti che si sono succeduti nel tempo, spesso affidati agli stessi soggetti responsabili dell’inefficiente amministrazione ordinaria con strutture estemporanee e non qualificate. Ed analogamente l’impatto della nuova legislazione sui SPL con ogni probabilità sarebbe molto parziale e non raggiungerebbe i suoi fini principali di assicurare livelli di servizio paragonabili agli standard europei e di agevolare lo sviluppo industriale dei soggetti gestori.
L’analisi dei casi con le migliori performances nel mezzogiorno (quali AQP e Acquedotto Lucano) dimostra che si tratta di gestori del servizio idrico integrato che nella proprietà hanno una forte o totale presenza delle regioni, e che in ogni caso derivano dalla preesistenza di un grande ente statale con lunga tradizione. Ciò induce qualche riflessione critica sulla scelta di avere lasciato l’applicazione della legge 36/94 (cd Galli) alle regioni ed agli enti locali senza una incisiva azione di accompagnamento e di eventuale surroga da parte dello stato centrale. Allo stato attuale questa surroga degli enti locali inadempienti può essere affidata ad un Dipartimento o Agenzia di scopo creata all’uopo a livello centrale, che avrebbe il compito di avviare le attività principali per i primi 5-10 anni utilizzando procedure competitive per la scelta dei soggetti gestori e costruttori (rifacimento reti idriche e controllo perdite, completamento del sistema depurativo, attivazione del ciclo attivo e riduzione dell’evasione) per poi lasciare a regime la possibilità agli enti locali di riappropriarsi del proprio ruolo in conformità alla legislazione vigente, ma con un sistema che ha superato le principali debolezze iniziali assicurando altresì dei livelli di servizio omogeneo in tutto il territorio nazionale. La presenza di questa struttura avrebbe anche il fine di rendere credibile il processo di avvio del servizio, consentendo così un intervento più agevole da parte dei finanziatori e introducendo un sistema affidabile di garanzie.

1. L’Indagine è stata realizzata da Economics Consulting.

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