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PER UN PROGRAMMA DI SEMPLIFICAZIONE INFORMATIVA E-mail
Pubblica Amministrazione
di Carlo Notarmuzi
23 dicembre 2010
programma semplificazioneA partire dalle riforme degli anni ‘90 il tema semplificazione è sempre stato condiviso dai vari schieramenti politici. La semplificazione amministrativa comprende una serie composita di istituti che vanno dalla semplificazione amministrativa esercitata mediante lo snellimento di singoli istituti quali ad esempio la DIA ed il silenzio-assenso, alla semplificazione procedimentale, alla semplificazione normativa e più specificamente al c.d. “taglia leggi”, all’autocertificazione.
Indubbiamente ridurre ad un'unica amministrazione il punto per la richiesta ed il rilascio di atti e documenti ha rappresentato una importante via di semplificazione, tuttavia un’ulteriore ed incisiva forma di semplificazione si potrebbe realizzare evitando anche la necessità di doversi recare presso l’autorità amministrativa competente. Tale possibilità trova una possibile soluzione nell’innovazione tecnologica.
Occorre, tuttavia, distinguere i diversi aspetti della semplificazione amministrativa che incidono sensibilmente anche sulla semplificazione mediante l’uso dell’innovazione tecnologica quali la semplificazione verso i cittadini ed imprese (c.d. front-office) e la semplificazione tra le diverse amministrazioni coinvolte al rilascio degli atti prodromici al provvedimento finale (c.d. back-office). La semplificazione amministrativa, infatti, ha una sua valenza per quanto attiene ai rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione ma ha altrettanta, se non maggiore valenza, all’interno delle amministrazioni.
Per una non casuale coincidenza sia la semplificazione amministrativa che la semplificazione informatica hanno posto la loro attenzione quasi esclusivamente ai profili relativi al front-office. Tuttavia non si può negare che il parziale fallimento di istituti come lo sportello unico per le attività produttive ha tra le sue cause l’aver creato un unico front-office senza però aver semplificato il back-office. La pratica, infatti, presentata sì ad un unico punto anche in via informatica, viene poi gestita in via cartacea tra le varie amministrazioni coinvolte nel procedimento.
La combinazione dei due diversi fattori, semplificazione ed innovazione, se applicati alle procedure interne all’amministrazione potrebbe portare nuova linfa a questo istituto. Analogamente a quanto realizzato con i regolamenti di delegificazione promossi dai Ministri Cassese e Bassanini, con i quali sono stati semplificati circa 200 procedimenti, occorrerebbe procedere ad un analogo programma di semplificazione informatica. Infatti informatizzare la pubblica amministrazione non significa solo dotare gli uffici di strumenti tecnologici di avanguardia, ma anche riorganizzare i processi di lavoro. Così come la semplificazione amministrativa è stata realizzata individuando singoli procedimenti e lavorando per la loro semplificazione, analogamente occorre procedere per una moderna semplificazione operata con gli strumenti dell’innovazione: individuando singoli procedimenti, possibilmente coinvolgendo più amministrazioni e procedere ad uno snellimento delle procedure anche mediante riduzione degli oneri e degli adempimenti previsti.
Il Codice dell’amministrazione digitale del 2005 ha in tal senso regolato la cooperazione applicativa, la possibilità cioè che attraverso il dialogo tra i server delle pubbliche amministrazioni siano le direttamente le macchine a realizzare i procedimenti amministrativi attraverso le banche dati delle pubbliche amministrazioni. Per far sì che i procedimenti possano essere realizzati utilizzando la cooperazione applicativa è necessario che essi vengano ridisegnati, per svolgerli con modalità informatiche. Si tratta di un percorso ineludibile, per il quale sono necessari tempi lunghi e per i quali conviene iniziare subito.
Occorre in primo luogo procedere ad una profonda innovazione nei c.d. processi organizzativi, superando la frattura tra innovazione tecnologica e innovazione amministrativa. Non si tratta quindi, come è evidente, solo di rimodulare la “forma” del procedimento amministrativo, ma anche di ripensare la realtà organizzativa in cui esso si cala. Pensare che lo svolgimento di un procedimento amministrativo informatico sia costituito dalla mera possibilità di mettere a disposizione degli operatori e degli utenti una serie di strumenti tecnologici per effettuare i vari passaggi necessari nel corso del procedimento è decisamente riduttivo. Per poter definire un procedimento amministrativo informatico occorre anche operare la revisione delle relazioni organizzative tra e nelle amministrazioni.
Per consentire il completo svolgimento del procedimento amministrativo informatico le varie amministrazioni interessate, seppur dotate di diverse forme di autonomia e specificità, dovranno quindi attuare il processo di digitalizzazione in modo da assicurare la graduale integrazione delle modalità di interazione tra di esse e nei confronti degli utenti relativamente ai servizi informatici da esse erogati. L’applicazione di questo principio richiede inoltre che tale processo di digitalizzazione venga attuato con modalità indipendenti dal tipo di tecnologia utilizzata. Le procedure amministrative sono svolte direttamente dagli elaboratori i quali, utilizzando i dati di cui dispongono, sono in grado di svolgere l’intera procedura anche interagendo con i dati di altre amministrazioni. Non più, dunque, una richiesta di dati attraverso un fax o mediante richiesta di dati ad un’altra amministrazione, bensì l’applicazione informatica che reperisce e gestisce autonomamente gli elementi necessari per lo svolgimento del procedimento.
Per garantire la corretta realizzazione delle procedure amministrative occorrono determinati presupposti sia sul piano giuridico.documentale, sia di carattere organizzativo. In relazione al primo punto, per poter svolgere un intero procedimento attraverso l’uso delle tecnologie ICT il legislatore ha previsto che lo scambio di documenti informatici costituisce invio documentale valido ad ogni effetto di legge per lo svolgimento dei procedimenti a condizione che tale invio sia realizzato attraverso le applicazioni del sistema pubblico di connettività. In relazione al secondo punto appare determinante che le amministrazioni collaborino tra loro per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che coinvolgono più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione. Occorre pertanto realizzare banche dati che possano interagire tra loro e non solo per trasmettere dati, ma per utilizzare ed elaborare i dati stessi nell’ambito di una procedura amministrativa predefinita.
  Commenti (1)
Modeste osservazioni di un ex funzionari
Scritto da Stefano Bellinzona, il 27-12-2010 08:33
L’articolo di Carlo Notarmuzi coinvolge e mi suscita una premessa, tre osservazioni e una conclusione. Ciò perché sono stato per 9 anni, dal 2000 al 2008, direttore generale del consorzio e responsabile di uno Sportello Unico per le Imprese (SUAP) istituito in forma in forma associata tra 7 comuni nell’hinterland milanese e costituito ai sensi delle cosiddette leggi Bassanini. Preciso che la delega dei comuni, avvenuta per convenzione approvata dai rispettivi consigli comunali, prevedeva la delega totale di tutte le funzioni variamente connesse al SUAP, realizzando così di fatto un ufficio comunale distaccato con gestione integrale dei procedimenti, dalla protocollazione al rilascio o al diniego degli atti autorizzatori. Per il Servizio Edilizia e per il Servizio Commercio sono stati svolti oltre 15.000 procedimenti nel periodo considerato. Sulla scorta di questa esperienza, davvero rara per la compresenza di forma associata e di delega integrale, la mia visione della questione “semplificazione informativa” ha un taglio molto pragmatico e, al contempo, trae motivi di consapevolezza da uno spettro piuttosto ampio di difficoltà concretamente vissute (giuridiche, amministrative, di bilancio economico, di coerenza procedurale rispetto ai differenti quadri normativi dei comuni, di misurazione dell’efficacia e last but not least politiche). 
 
La premessa. Parlando di semplificazione, per onestà intellettuale, occorre riconoscere che la problematica principale, e di gran lunga la più possente, è il coacervo normativo italiano, ormai inestricabile e ineluttabilmente destinato ad aggrovigliarsi ancor più per via della riforma del Titolo V della Costituzione: riforma parziale e frettolosa, e dunque improvvida. A fronte di questa problematica, la cui responsabilità ricade interamente sui molti Governi e sui molti Parlamenti che si sono succeduti nei decenni, i tentativi di semplificazione degli anni ’90, timidi ma abbastanza organici, e quelli più recenti, francamente goffi, sono stati una goccia nell’oceano. Ma, evidentemente, questo discorso potrebbe indurci a considerare l’ipotesi della necessità di una riforma strutturale della Pubblica Amministrazione (PA) e ci trascinerebbe lontano dal tema: quindi lo abbandono lasciandolo però, per amore di scienza, sullo sfondo. 
 
Osservazione 1. A mio modesto parere, l’articolo è ampiamente condivisibile anche se un po’ pudico, a partire dal titolo in cui l’autore si autolimita alla semplificazione informativa. Infatti, rispetto all’entità e all’articolazione delle problematiche in gioco, una mera semplificazione informativa (che sembra appoggiarsi essenzialmente su una ristrutturazione informatica) può far pochino. Notarmuzi molto opportunamente individua nella riorganizzazione dei processi del lavoro interno alla PA un nodo fondamentale: ha pienamente ragione, a mio avviso. Purtroppo su questo fronte quasi tutto è demandato alle capacità e all’intraprendenza dei dirigenti, per lo meno di quelli (relativamente pochi) realmente autonomi da sudditanze varie. Rimane il fatto che il dirigente è sempre stritolato da carichi di lavoro significativi, dalla modestissima possibilità di incentivare il personale e dalla rigidità delle procedure selettive e di promozione. Un aiuto importante potrebbe in tal senso venire dal Formez, solo che fosse esso stesso maggiormente orientato a obiettivi SMART: c’è da augurarsi che la recente disposizione mirante alla sua riorganizzazione (D.Lgs 6/10) abbia effetti positivi. Peraltro vi sono stati alcuni esempi apparentemente virtuosi di dirigenze efficaci ed efficienti, periodicamente collocati nella vetrina di Forum PA, ma occorrerebbe una drastica potatura legislativa intimamente connessa a una sapiente riforma organica del apparato normativo disciplinante il pubblico impiego. Infatti, detto a chiare lettere, allo sforzo dal basso compiuto da sporadici dirigenti eventualmente capaci e volenterosi dovrebbe incontrarsi con precisi e unificanti indirizzi di riforma provenienti dall’alto, onde evitare la solita leopardizzazione italiana. 
 
Osservazione 2. Un punto fondamentale che non è stato trattato nell’articolo di Notarmuzi e che trovo peraltro indissolubilmente avvinto ai temi da lui sollevati: il tema della responsabilità amministrativa degli atti che inerisce due livelli: quello infra-procedimentale (responsabilità funzionariale all’interno della PA) e responsabilità procedimentale conclusiva, cioè della PA verso il cittadino o l’impresa. È inutile girare intorno al pero: infatti insieme alle difficoltà burocratiche di origine normativa, è fondamentale il tema della responsabilità, della sua delimitazione e dei confini reciprocamente incastrati delle responsabilità dei funzionari appartenenti a diverse amministrazioni co-detentrici di poteri autorizzatori. Nel quadro normativo dato, la sovrapposizione di responsabilità e ancor più spesso la loro intersezione genera grumi burocratici talvolta complicati e sempre rallentanti. Quello che in maniera giornalistica e un po’ semplicistica viene definito il “rimpallo”. Di fatto, l’unica vera innovazione radicale (nel senso etimologico del termine) avvenuta negli ultimi 30 anni è la Conferenza di Servizi (CdS), istituita nel 1990 con la L. 241/90 (modificata recentemente dal DL 78/10), anche per via del possibile coinvolgimento del titolare del procedimento (cittadino o impresa che sia). Volendo quindi interpretare in modo positivo e propositivo le ipotesi di Notarmuzi, direi che le tecnologie oggi disponibili nel mondo ICT consentirebbero agevolmente e a basso costo lo svolgimento di tali CdS in via telematica: in sostanza attraverso teleconferenze (o dove necessario videoconferenze) con preventivo deposito degli atti resi disponibili ai conferenzieri in tempo utile in appositi datastore accessibili via web e con utilizzo intensivo della firma digitale, stranamente non considerata da Notarmuzi. Come è noto, la CdS è in assoluto lo strumento più utile, soprattutto (ma non solo) laddove sono molteplici le intersezioni di competenze tra diversi enti, ossia nei casi ineluttabilmente destinati a tempi procedimentali consistenti. Visto che l’istituto della CdS è ampiamente sedimentato nella PA, potrebbe essere sufficiente un decreto per stabilirne le modalità telematiche unificate e disciplinarne il coordinamento temporale, in modo tale da obbligare tutti gli enti a specifiche dotazioni, modalità tecniche e tempistiche. In ultimo è il caso di sottolineare che la CdS è anche uno strumento equanime perché basato su un confronto collegiale ed è antisettico per natura intrinseca. 
 
Osservazione 3. Il problema centrale, in assenza di una prospettiva concreta di riforma strutturale, è che tutte le difficoltà generate dal coacervo normativo precipitano in complicazioni procedimentali e diventano mere problematiche tecniche, che ricadono integralmente sulla struttura operativa (salvo essere talvolta magicamente risolte da forzature politiche). La vacanza di capacità legislativa genera mostri e oggi sembra prevalere la visione tale per cui l’ICT attraverso la sua prodigiosa potenza tecnologica sia capace di sbrogliare ogni matassa. Personalmente non sarei così fiducioso perché comunque sia l’ICT opera sulla base di paradigmi scientifici caratterizzati da coerenza e logicità. Per descrivere il processo completo di un procedimento amministrativo tipico dello SUAP ho disegnato un work flow lungo tre metri e in decine di nodi ho dovuto rappresentare con un cerchio rosso i passaggi in cui il funzionario istruttore doveva uscire dalla sequenza operativa standard e richiedere la decisione del dirigente responsabile. I procedimenti quindi sono fatalmente frammentati in molteplici segmenti e appaiono poco comprimibile in forme di automatismo acritico. Non apriamo poi l’argomento dell’interoperabilità delle migliaia di banche dati detenute dalla PA perché ne usciremmo sensibilmente più anziani. 
 
Conclusione. Nella PA italiana davvero non manca la buona volontà da parte dei funzionari e vi è una buona fetta di persone dedite e capaci. L’ICT, opportunamente gestita con criteri unificanti, potrebbe senza dubbio fare molto, ma non certo i miracoli. Al tempo stesso ho avvertito un senso di profonda sfiducia nei confronti della possibilità di cambiare seriamente la struttura soggiacente perché ogni innovazione indotta dall’alto appare parziale ed è percepita come trasformazione transitoria e mai come riforma che stabilisce nuovi orizzonti sul lungo periodo. 
 
NOTA: troppo complicato mettere corsivi e grassetti

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