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LA RIFORMA DELLA GOVERNANCE ECONOMICA EUROPEA: PASSI AVANTI SU UNA STRADA ANCOR PI┘ IN SALITA E-mail
Europa
di Andrea Fracasso
19 novembre 2010
governance economica europeaLa crisi finanziaria ha evidenziato molte debolezze dell’assetto istituzionale dell’Unione Europea. Opportunamente, nel marzo 2010, il Consiglio Europeo ha dato mandato alla Commissione e a una inedita Task Force, presieduta dal Presidente UE Herman Van Rompuy, di definire delle proposte di riforma della governance economica europea.

Nel vertice del 28-29 Ottobre, il Consiglio Europeo ha approvato le proposte di riforma sulla base delle conclusioni della Task Force e dell’EcoFin. Nonostante l’iter di approvazione del pacchetto legislativo da parte del Consiglio e del Parlamento Europeo si concluderà solo l’estate prossima, il lavoro svolto fino ad oggi dai vari organi consente di fare alcune riflessioni. Pur apprezzando lo sforzo politico e molte valutazioni alla base delle proposte, mi concentrerò qui su quelli che ritengo i limiti e gli aspetti più controversi delle proposte.

Per quanto attiene al settore finanziario, la crisi ha mostrato la mancanza di coordinamento e omogeneità nella regolamentazione e nella supervisione finanziaria in Europa, la scarsa prontezza dei paesi ad aiutare altri membri e la tendenza dei governi a intervenire (in emergenza) in modo poco coordinato. I paesi dell’UE hanno tratto giusti insegnamenti dall’esperienza e hanno proposto, e in parte realizzato, diversi validi interventi1. Tuttavia, più audacia e incisività sarebbero state possibili senza le ritrosie di alcuni governi, preoccupati di trasferire sovranità regolamentare all’UE e desiderosi di non perdere il vantaggio competitivo derivante da una legislazione finanziaria relativamente permissiva. Inoltre, l’UE ha scelto di trattare separatamente la riforma del settore finanziario e quella della governance macroeconomica connessa al Patto di Stabilità e di Crescita (PSC). Tale approccio non è del tutto condivisibile. Primo, la stabilità dei paesi dipende direttamente dalla solidità dei loro istituti finanziari (basti pensare che gli aiuti e le garanzie concessi al settore finanziario nell’UE sono stati, fino al dicembre 2009, pari al 13% e al 30% del Pil). Secondo, la credibilità dei piani di bilancio è influenzata dal funzionamento dei meccanismi di salvataggio/risoluzione delle banche e di gestione di eventuali crisi di debito sovrano. Se il nuovo Patto verrà sviluppato senza tener conto di questi aspetti, esso rischierà di essere poco efficace o persino inutile perché non introdurrà alcuna corrispondenza tra attività di sorveglianza finanziaria, poteri di risoluzione degli operatori privati in difficoltà e ‘responsabilità fiscale’ negli interventi di salvataggio2.

Nel solco della logica che ha portato alla creazione del PSC, l’UE ha letto le difficoltà delle finanze pubbliche europee come una manifestazione dello scarso coordinamento delle politiche di bilancio dei paesi, incapaci di assicurare piani nazionali tra loro compatibili e improntati all’insegna della diligenza e della prudenza. Sulla questione del coordinamento, è stata approvata la creazione di un "Semestre Europeo" durante il quale i governi presentano le strategie di finanza pubblica e i piani nazionali per le riforme strutturali. Il Semestre dovrebbe consentire un più stretto coordinamento tra i membri, assicurare maggior coerenza nell’azione di ciascun paese e facilitare l’allineamento degli interventi di stabilità e di promozione della crescita (nell’ambito della strategia “Europe 2020”). Questa soluzione è da vedere con favore. Tuttavia, non molto è stato fatto per far sì che il rafforzato coordinamento delle politiche di bilancio aiuti l’UE ad affrontare sfide e shock comuni. Inoltre, non sono stati previsti meccanismi (automatici e discrezionali) di trasferimento intra-UE simili a quelli esistenti per le regioni dei paesi federali.
Sulla questione della disciplina e della prudenza delle politiche di bilancio, le proposte vanno nella direzione di irrobustire il Patto. Innanzitutto, vengono ampliati e chiariti i criteri utilizzati per valutare la stabilità delle finanze pubbliche dei paesi sia nella fase di sorveglianza preventiva - quando il paese mette al vaglio dei partner gli obiettivi di bilancio di medio termine (MTO) e le politiche volte a raggiungerli-, sia nella fase correttiva che segue l’apertura di una eventuale procedura di infrazione per deficit eccessivo (PDE). In modo particolare, oltre a richiedere ai paesi con debito pubblico elevato o con squilibri interni degli sforzi particolari nella direzione di migliorare i conti pubblici, i paesi dovrebbero attenersi a un nuovo principio di “politica di bilancio prudente”. Questo principio prevede che i paesi a rischio (soprattutto quelli lontani dai propri MTO) contengano la crescita della spesa pubblica al di sotto della crescita di medio periodo (10 anni) del Pil, valutata in modo prudenziale. L’obiettivo della misura è quello di impedire che la crescita di spese governative acicliche e/o permanenti venga finanziata da entrate una-tantum o cicliche, specie in presenza di bolle creditizie e immobiliari (come accaduto in Spagna e Irlanda). Inoltre, si metterebbe un freno alla spesa dei paesi come l’Italia dove la spesa pubblica è cresciuta più rapidamente del Pil in assenza di cicli boom-bust. La proposta, pur comprensibile, estenderebbe la competenza della Commissione e del Consiglio su materie normalmente di competenza nazionale, ovvero le singole voci di bilancio che conducono ai saldi strutturali: aumentare l’ingerenza dell’UE in queste materie apre serie questioni di legittimità (e opportunità politica) e potrebbe mettere la Commissione in grave difficoltà.

Dal punto di vista procedurale, le decisioni e le sanzioni del Consiglio contro i paesi in violazione del PSC verrebbero velocizzate e rese più certe, in quanto prese “quasi-automaticamente” a seguito di una raccomandazione della Commissione, ovvero in assenza di una maggioranza in Consiglio per bloccarle. L'applicazione del Patto verrebbe rafforzata anche dall’adozione di nuove sanzioni finanziarie per i paesi meno virtuosi dell’Eurozona, anche quando il loro deficit sia inferiore al 3% del Pil3. Anche accettando l’idea che ciò che oggi manca all’Unione sia maggiore disciplina di bilancio, i cambiamenti proposti sono discutibili. Le sanzioni sono più automatiche ma, come osservato anche da Giuseppe Coco , non più “time-consistent”: è poco credibile che i paesi più grandi non riescano a raccogliere una maggioranza in Consiglio per bloccare una decisione a loro avversa ed è poco probabile che a un paese in difficoltà vengano imposte misure punitive. E’ già accaduto nel 2002 (blocco delle raccomandazioni contro Germania e Portogallo) e nel 2003 (sospensione dell’applicazione della PDE contro Germania e Francia). L’esperienza del Fondo Monetario Internazionale (FMI) suggerisce che quando le decisioni sanzionatorie prese sulla scorta di analisi tecniche divengono automatiche, allora la battaglia politica si sposta sulla fase ‘tecnica’: la considerazione di una lunga serie di fattori rilevanti (attenuanti o aggravanti) nella valutazione degli obiettivi e delle politiche di bilancio e dell’andamento del debito potrebbe creare forti tensioni tra Commissione e Consiglio, e dentro il Consiglio. Nella riforma, inoltre, continuano a mancare strumenti macroeconomici utili ad affrontare le sfide comuni e meccanismi di trasferimento a livello europeo che, come accade all’interno dei paesi federali, aiutino la condivisione dei rischi e degli shock idiosincratici.
Molto timide sono anche le proposte di introdurre dei requisiti minimi nei sistemi e nelle procedure di bilancio nazionali (national budgetary frameworks). Il ricorso a consigli e stime realizzate da esperti non-governativi indipendenti durante la discussione delle politiche di bilancio viene favorito, ma non richiesto. E’ un vero peccato. Fino a che la politica di bilancio resterà una questione nazionale (pur sottoposta al coordinamento europeo), la strada da percorrere è quella di rafforzare l’autonomia degli organi nazionali impegnati nella (pre- e post-) valutazione delle misure di bilancio. Questo rafforzerebbe le istituzioni nazionali, alimenterebbe il dibattito dentro i paesi, aumenterebbe l’accountability delle forze politiche e preserverebbe le istituzioni europee dall’abitudine dei politici nazionali di scaricare su di esse la responsabilità del consolidamento dei conti pubblici. Senza dubbio, rafforzare sistemi di valutazione indipendenti (circa la qualità della spesa, la credibilità dei piani di bilancio, le previsioni di medio termine, ecc.) richiederebbe una modifica dei Trattati (che servirà in ogni caso per costituire un fondo permanente anticrisi). Per quanto complicato, se non è lecito introdurre cambiamenti radicali dopo una crisi di queste dimensioni, quando lo sarà mai?

La crisi Greca ha reso evidente la scarsa affidabilità delle informazioni statistiche fornite dai governi, anche per la mancata attribuzione all’Eurostat di compiti di auditing. Opportunamente, numerosi interventi correttivi sono stati proposti, tra cui la possibilità che la Commissione sanzioni i paesi inadempienti. L’affidabilità delle informazioni rimane tuttavia una questione politica. Secondo Tony Barber del Financial Times, il Commissario Almunia aveva già sollevato dubbi circa la veridicità dei dati comunicati del governo conservatore greco nell’estate 2009, quindi mesi prima che il governo Papandreou intraprendesse l’operazione trasparenza sui conti pubblici. Né in quella circostanza né nel 2005, quando le autorità di Atene ammisero di aver truccato i conti pubblici per adottare l’euro, l’UE ha voluto prendere misure contro la Grecia.
Il crollo dell’attività economica e gli alti costi diretti degli interventi pubblici hanno causato un vistoso aumento del debito nei paesi dell’UE. Nelle proposte di revisione del PSC il debito pubblico riceve così maggiore attenzione e gioca un nuovo triplice ruolo: 1) nella fase preventiva, i paesi con debito superiore al 60% del Pil devono pianificare e intraprendere ambiziosi piani di bilancio di medio termine, anche quando il loro deficit sia inferiore al 3% del Pil; 2) il valore e l’andamento del debito diviene un fattore aggravante (o attenuante) nella valutazione di un deficit eccessivo; 3) il Consiglio può aprire una PDE ‘sulla base del debito’ qualora, fatti salvi una serie di fattori rilevanti (scarsa crescita, riforme strutturali, ecc.), il debito nel triennio precedente alla valutazione non sia diminuito verso il 60% del Pil in modo ritenuto “sufficiente”. Non c’è dubbio che attribuire maggiore enfasi all’andamento del debito e minore attenzione ai deficit annuali sia più coerente con l’obiettivo di mantenere la solidità dei conti pubblici senza soffocare l’iniziativa governativa. Tuttavia, alcuni punti meritano di essere sollevati. In primo luogo, nonostante la sostenibilità del debito sia un problema di natura intertemporale, l’UE persiste nel presentarlo come un problema inter-governativo. Non è certamente sbagliato preoccuparsi degli spillover negativi da un paese in difficoltà verso i partner che ne condividono la valuta. Ma perché l’UE non è più decisa nel riformare quegli elementi che maggiormente contribuiscono a rendere forti e pericolosi tali spillover, ovvero l’imperfetta regolamentazione finanziaria, l’elevata interconnessione degli operatori finanziari, l’alto leverage e la mancanza di un meccanismo di stabilizzazione finanziaria dell’Euroarea?4 In secondo luogo, il Patto potrebbe indurre molti paesi a realizzare politiche restrittive, amplificando e prolungando la recessione. Anche se la tempistica prospettata, le clausole transitorie e i fattori attenuanti suggeriscono una implementazione del Patto graduale e diluita, attribuire all’UE maggiori capacità di spesa e di indebitamento permetterebbe di affiancare delle iniziative comunitarie espansive alle politiche nazionali di consolidamento dei conti pubblici.

La crisi ha mostrato come la solidità delle finanze pubbliche di un paese non dipenda solo dai saldi di bilancio, ma anche dai conti pubblici degli altri paesi dell’area che impattano sui differenziali dei tassi di interesse e sulla solidità dei detentori dei titoli. Non stupisce quindi la determinazione di Angela Merkel nello spingere il Consiglio Europeo a incaricare la Task Force di studiare la creazione di un Fondo di sostegno permanente per i paesi dell’eurozona, in sostituzione del temporaneo EFSF. Quale sarebbe il senso di rivedere il Patto se non vi fossero chiare norme che disciplinano le modalità e i costi del salvataggio di istituti finanziari di dimensione europea e definiscono l’eventuale componente di rinegoziazione del debito pubblico? I paesi europei condividono già oggi costi e rischi derivanti dagli interventi congiunti, attraverso il bilancio comunitario, le quote di capitale della BCE (impegnato a garanzia delle acquisizioni di titoli di bassa qualità) e le garanzie statali all’EFSF. La questione sollevata dalla Germania, al di là dei toni punitivi e delle irrealistiche proposte di sospensione dei diritti di voto, è centrale. Se non si stabilisce preventivamente, chiaramente e su un solido fondamento giuridico chi, di fronte alle difficoltà di un paese dell’eurozona, deciderà in merito al suo salvataggio e chi pagherà, come può un meccanismo di emergenza essere credibile?5

L’ultima novità rilevante nelle proposte di riforma della governance è l’introduzione di un sistema di sorveglianza macroeconomica sugli squilibri. Questo nasce dalla concreta esigenza di monitorare i fondamentali economici dei paesi, allo scopo di limitare i rischi di bolle finanziarie e immobiliari e di ridurre le divergenze competitive e gli squilibri di conto corrente all’interno dell’euroarea. Il sistema per l’identificazione degli squilibri potenziali dovrebbe essere articolato in due stadi. Nel primo stadio la Commissione guarderebbe a “una tabella” (scoreboard) composta di molti indicatori macroeconomici e finanziari e alle segnalazioni dell’ESRB sul rischio sistemico. Nel secondo stadio, la Commissione svolgerebbe degli studi economici approfonditi sui paesi che la scoreboard segnala a rischio squilibri. Ove necessario, la Commissione potrebbe emettere una segnalazione di pericolo e, se il Consiglio reputasse gli squilibri ‘seri’ e le politiche inadeguate, il paese sarebbe sottoposto a una procedura di “infrazione per squilibro eccessivo” corredata di precise raccomandazioni. Se un paese dell’eurozona fallisse ‘ripetutamente’ nell’agire per ridurre lo squilibrio, il Consiglio potrebbe comminare una multa (0.1% del Pil).

Anche se la procedura nasce da una esigenza concreta, l’uso di indicatori è molto controverso. Gli aspetti da monitorare congiuntamente sono numerosi (tassi di cambio, costi di produzione, prezzi assoluti e relativi, occupazione settoriale, conto corrente, commercio estero, differenziali di produttività, settori immobiliari e creditizi, ecc.) e la teoria economica non ha ancora sviluppato tecniche sufficientemente raffinate per misurare e soppesare i vari rischi, soprattutto in fase preventiva. Non si sta qui suggerendo che la complessità della questione debba scoraggiare dal monitorare gli squilibri nazionali ed europei. Tuttavia, alcune problematiche vanno riconosciute. Primo, anche in presenza di una corretta identificazione degli squilibri, le implicazioni di politica economica sarebbero tutt’altro che ovvie. Anche se la Germania aumentasse la domanda interna così da ridurre gli avanzi nelle partite correnti, come si potrebbe assicurare che a beneficiarne siano i paesi europei in deficit? In caso di diversi rischi che richiedono interventi in conflitto, a quali verrebbe data la precedenza? Perché, nonostante la forte disuguaglianza dei redditi accresca le probabilità e la durata degli squilibri, questa non rientra tra gli squilibri interni considerati, né vi sono disposizioni per evitare che le politiche di consolidamento finiscano per aumentarla? Secondo, i singoli governi non sono sempre nelle condizioni politiche e tecniche di intervenire efficacemente sulle determinanti degli squilibri. Si pensi, ad esempio, al caso di una eccessiva crescita del credito al settore privato. Curiosamente, nelle proposte non vi sono implicazioni chiare sugli obblighi per la BCE e le banche centrali nazionali in caso di bolla creditizia. Terzo, non è chiaro quanto simmetrico dovrà essere il meccanismo di aggiustamento. Ben prima della crisi, molte istituzioni internazionali avevano avvertito dell’esistenza di pericolosi squilibri macroeconomici senza tuttavia riuscire a far condividere ai governi una linea comune d’azione (si ricordano le Consultazioni Multilaterali del FMI). Quarto, come detto, il progetto di riforma punta poco sul rafforzamento dei sistemi nazionali indipendenti di analisi economica e sull’accentramento della regolamentazione e della supervisione finanziaria, entrambi essenziali per prevenire gli squilibri. Quinto, l’estensione della sorveglianza comunitaria ad aspetti strutturali e connessi alla politica sociale potrebbe causare seri conflitti politici in seno all’Unione: le medesime ragioni che impediscono di adottare politiche comuni in molte aree (lavoro, politiche sociali, fisco, ecc.) impediranno anche l’adozione di raccomandazioni, volte alla risoluzione degli squilibri, nelle stesse aree. Non è scontato nemmeno quali DG della Commissione e quali composizioni del Consiglio dovranno occuparsi degli squilibri, vista la loro variegata natura e quella delle loro determinanti. Dopo la crisi asiatica, il FMI e la Banca Mondiale si sono scontrati pesantemente in merito alle competenze e responsabilità delle politiche settoriali e strutturali. Questo potrebbe accadere anche nell’UE.

Una considerazione generale per concludere. La maggior parte delle disposizioni stabilite per rafforzare il PSC e per rendere permanente il meccanismo di emergenza sono rivolte ai paesi dell’eurozona. In molti campi, soprattutto in materia di regolamentazione e sorveglianza finanziaria, i paesi fuori dall’area euro hanno fatto poche concessioni e offerto resistenza. Il successo e l’estensione della cooperazione ‘speciale’ tra i paesi che hanno adottato l’euro, quindi, è tutt’altro che indipendente dalla volontà degli stati che non l’hanno fatto. Su questo inatteso aspetto molto rimane da fare.

1. Sono stati istituiti un Board europeo per la sorveglianza del rischio sistemico (European Systemic Risk Board - ESRB) e tre Autorità europee impegnate nel coordinamento della regolamentazione e della sorveglianza degli istituti finanziari, che rimane tuttavia affidata alle autorità nazionali. E’ stato creato un meccanismo intergovernativo di sostegno ai paesi in difficoltà (European Financial Stability Facility - EFSF), operativo fino al 2013. La Commissione e il Parlamento hanno sviluppato iniziative legislative per la regolamentazione di strumenti e intermediari finanziari, oltre che delle agenzie di rating.
2. In maggio e ottobre 2010, la Commissione ha pubblicato alcune comunicazioni con le linee guida delle proposte legislative che essa varerà nel 2011 e 2012 per regolamentare gli interventi di salvataggio/liquidazione degli istituti finanziari operativi in più paesi dell’UE (cross-border). Queste proposte, così, pur avendo ripercussioni importanti sulla solvibilità dei paesi, verranno discusse parallelamente alla riforma della governance economica.
3. Nella fase preventiva, un deposito fruttifero (0,2% del Pil) potrebbe essere applicato contro un paese, anche con un deficit di bilancio inferiore al 3% del Pil, quando esso rischiasse di incorrere in ‘significative’ deviazioni dal piano di aggiustamento verso i MTO e quando, a giudizio del Consiglio, non fosse intervenuto nei tempi stabiliti per assicurare una correzione nelle politiche. Per contro, l’apertura di una PDE verrebbe resa più flessibile: il Consiglio dovrebbe prendere in considerazione un’ampia serie di fattori rilevanti (all relevant factors) tra le attenuanti. Nella fase correttiva, dopo l’apertura di una PDE, il Consiglio potrebbe imporre al paese interessato un deposito infruttifero (0,2% del Pil) durante il periodo concesso per correggere la situazione critica. Nel caso di mancato rispetto delle raccomandazioni del Consiglio, il deposito dovrebbe essere convertito in una multa e, nel caso di reiterato fallimento, tale multa potrebbe essere persino aumentata.
4. In effetti, le stabilità del settore finanziario, le contingent liabilities legate ai sistemi pensionistici e le garanzie pubbliche a favore degli operatori finanziari entreranno nella valutazione del debito e del deficit. Questi fattori serviranno però come elementi mitiganti o aggravanti - come chiesto anche dall’Italia che vuole far valere la relativa solidità del proprio settore privato-, ma non come “triggers”: potrà il Consiglio emettere una raccomandazione contro un paese per i rischi derivanti dalle garanzie governative agli istituti finanziari o per l’esposizione e il leverage di questi ultimi? La risposta, io credo, sia no.
5. La prospettiva di un meccanismo che preveda una parziale ristrutturazione dei debiti pubblici ha scatenato la vendita di titoli irlandesi. I mercati, evidentemente, scontavano un prolungamento dell’EFSF, che avrebbe permesso salvataggi senza haircuts, nonostante i palesi vincoli politici e costituzionali in Germania nei confronti di una simile soluzione.

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