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I TAGLI AL WELFARE IN GRAN BRETAGNA E-mail
Welfare
di Elena Granaglia
05 novembre 2010
welfare gbEliminare in quattro anni il deficit strutturale di bilancio (nel 2009-2010 pari a circa l’11% del PIL) attraverso una manovra concentrata sulla spesa: questo l’obiettivo della Spending Review elaborata del Governo Cameron e resa nota lo scorso 20 ottobre.

La visione di fondo è indicata senza mezzi termini. L’esposizione debitoria rende vulnerabile il paese di fronte a nuovi shock e mina la confidenza dei privati a spendere ed investire, così disincentivando la crescita. Al contempo, un consolidamento effettuato attraverso l’incremento delle imposte, oltre a disincentivare anch’esso la crescita, sarebbe più debole. Il risultato è un consolidamento di circa 113 miliardi di sterline, di cui quasi il 75% attribuito a tagli di spesa. Il taglio medio per tutti i dipartimenti è, a regime, del 19% in termini reali. La principale manovra sulle imposte contempla l’innalzamento dell’aliquota standard dell’imposta sul valore aggiunto, dal 17.5% al 20%.

Il dato medio dei tagli si associa, però, a forti diversificazioni. In questo breve intervento, vorrei soffermarmi sul welfare, portando l’attenzione su due aspetti. Il primo aspetto concerne il sostanziale abbandono, da parte del governo Cameron, della fiducia espressa da Blair e dalla terza via nel ruolo di un welfare ancillare alla crescita. La via maestra per stimolare la crescita consisterebbe, al contrario, nella riduzione della pressione complessiva del settore pubblico e nel potenziamento di componenti della spesa pubblica che nulla hanno a che fare con il welfare: infrastrutture per trasporti di alta qualità; investimenti nella banda larga e in un fondo regionale a sostegno di altre infrastrutture per la crescita; incentivi a favore dell’ambiente e spesa per ricerca & sviluppo. L’unica misura più vicina al welfare riguarda l’apprendistato: è previsto il finanziamento per 75.000 nuovi contratti.

Il secondo aspetto concerne la composizione dei tagli. In linea con molte evidenze empiriche disponibili anche per il passato, resistono di più i trasferimenti che toccano un gran numero di persone. Resta inalterato, in termini reali, il bilancio del servizio sanitario nazionale. Ugualmente inalterati restano i trasferimenti di cui beneficiano tutti gli ultrasessantenni, a prescindere dal reddito, quali quelli a favore del pagamento del riscaldamento invernale e della gratuità dei trasporti di bus. Viene, inoltre, previsto un innalzamento della componente di base della pensione (primo pilastro), in associazione ad un aumento dell’età pensionabile a 66 anni a partire dal 2018.

All’infuori dell’università, i trasferimenti alla scuola vengono addirittura leggermente aumentati in termini reali (sebbene l’incremento atteso degli studenti comporti una leggera diminuzione pro-capite e il bilancio complessivo per l’istruzione, inclusivo di spesa per giovani e famiglie non diretta alle scuole, subisca, esso pure un calo, seppure molto lieve)1.

L’eccezione più corposa concerne il child benefit, un sussidio di circa 80 sterline a settimana per figlio, prima universale e ora azzerato in presenza di un redditiere con reddito di oltre 44.000 sterline (il livello di reddito dal quale inizia l’ultimo scaglione dell’imposta personale sul reddito). Un altro taglio riguarda la componente universale del trasferimento per la mobilità dei disabili che vivono in residenze protette.

Risulta, invece, fortemente penalizzato il complesso dei trasferimenti selettivi. Diminuiscono i trasferimenti ai lavoratori poveri: l’ammontare del credito di imposta per i lavoratori poveri è congelato, viene aumentato il numero di ore in cui le coppie con figli devono lavorare per accedere al beneficio; viene diminuita la componente relativa al sostegno al costo dei figli così come la compensazione per eventuali fluttuazioni negative nei redditi e viene aumentato il tasso di diminuzione del credito all’aumentare del reddito guadagnato.

Diminuiscono, altresì, la componente selettiva dei trasferimenti ai disabili e i trasferimenti a favore dei non autosufficienti (in extremis, è stata introdotta una limitata integrazione, ma il finanziamento rimane fragile), sia quelli esplicitamente rivolti a tale fine sia di quelli finanziabili dai governi e della comunità locali, i cui bilanci, a regime dovrebbero addirittura ridursi di circa 2/3. Viene anche ridotto un trasferimento integrativo a favore dei meno poveri fra i pensionati poveri.

Come documenta l’Institute for Fiscal Studies, se ci si limita ai cambiamenti nella tassazione e nei trasferimenti monetari, il grosso dell’aggiustamento ricade ai due estremi della distribuzione del reddito, a danno del 20% più povero e del 20% più ricco. In quest’ultimo ambito, la penalizzazione è limitata alle famiglie con figli e colpisce in misura maggiore le famiglie monoreddito, essendo sufficiente la presenza di un unico soggetto con reddito superiore alla soglia per perdere il beneficio. Un incremento della tassazione sull’ultimo scaglione avrebbe potuto assicurare una ripartizione più neutrale dell’onere.
Nel futuro, l’obiettivo è quello di sostituire il complesso dei trasferimenti di reddito per i poveri in età da lavoro, con un unico trasferimento, l’universal credit, volto a semplificare il sistema, diminuire la frode e incentivare ulteriormente il lavoro. Dovrebbe, altresì, realizzarsi un Work Programme, di attivazione al lavoro per disoccupati di lungo periodo e disabili, da affidare a organizzazioni private remunerate sulla base dei risultati raggiunti.

Tagli significativi colpiscono, inoltre, il settore dell’edilizia popolare su cui incombono un taglio della spesa in conto capitale del %, una maggiore flessibilità negli affitti che possono essere richiesti dai costruttori (fino all’80% del valore di mercato) e un abbassamento dei sussidi. I sussidi potranno essere goduti solo per appartamenti con non più di 4 stanze, il valore massimo non può eccedere il valore medio del terzo decile degli affitti con un tetto di 400 sterline a settimana (per l’appartamento più grande). Tagli addizionali del 10% sono previsti per i disoccupati da più di un anno. I valori pre-esistenti dei sussidi erano certamente elevati. Il rischio, però, dati i limiti nel disegno della misura, è quello di un esodo forzato di famiglie a basso reddito da quartieri più socio-economicamente misti verso zone ad alta concentrazione di povertà. Similmente penalizzata è la spesa per le prigioni, dove vive un gran numero di poveri.

Diminuiscono, altresì, alcuni trasferimenti categoriali: scende, ad esempio, ad un anno il periodo di copertura contributiva per chi si ammala/diventa disabile, dopo il quale i trasferimenti sono soggetti alla prova dei mezzi.

L’unica eccezione, rispetto ai trasferimenti selettivi, concerne gli interventi di sostegno all’istruzione dei minori svantaggiati: in realtà, l’incremento nella spesa per l’istruzione sopra rilevato deriva proprio da tali interventi. Viene introdotta una nuova misura, il pupil premium, un sussidio offerto alle scuole presso le quali si iscrivono studenti, fra i 5 e 16 anni, provenienti da contesti poveri. Viene esteso a 15 ore settimanali l’asilo nido per i bambini di due anni poveri e viene aumentato il fondo per le borse di studio per gli studenti poveri meritevoli. La spesa per Sure Start, un programma di politiche integrate (per la formazione dei bambini poveri e per il sostegno delle loro famiglie), rimane inalterata (seppure in termini nominali).

Ciò nondimeno, anche a questo riguardo, il quadro rischia di essere assai meno roseo. Da un lato, gli incrementi avvengono nel contesto sopra ricordato di tagli massici ai governi e alle comunità locali, i soggetti con responsabilità primaria nel contrasto alla povertà anche in materia di istruzione. Da un altro lato, sono stati tagliati alcuni trasferimenti nazionali di sostegno alle famiglie e ai giovani in difficoltà o programmi, quali l’Educational Maintenance Allowance, un sussidio di al massimo 30 sterline a settimane volto ad incentivarne la permanenza a scuola da parte dei giovani poveri in età fra i 16 e i 18 anni (le risorse familiari non devono superare il tetto di 30.000 sterline). L’indicazione, al riguardo, è quella della sostituzione, in futuro, con un trasferimento più mirato ai poveri-poveri. Da ultimo, un altro dei tratti peculiari della nuova manovra consiste nell’abolizione, tranne che per la sanità, del cosiddetto ringfencing, ossia, della destinazione vincolata. In un contesto di vincolo di bilancio locale molto rigido (e di assenza di uno strumento, per quanto debole, quale quello dei livelli essenziali), il rischio è elevato di un dirottamento dei fondi al finanziamento di altre finalità.

L’unica voce a salire significativamente, anche in ragione del basso livello di partenza, concerne il contrasto alla povertà globale, oggetto di un incremento del 37% nel quadriennio. Il risultato atteso è una spesa pari ad almeno lo 0,7% del PIL: il che metterebbe la Gran Bretagna fra i maggiori donatori all’interno dei paesi avanzati.

É ovviamente impossibile trarre conclusioni articolate su un tale insieme di misure, molte delle quali eserciteranno i propri effetti nel tempo. Da un lato, sembra, comunque, utile riflettere su una manovra, quale quella operata dal governo Cameron, che investe questioni così importanti anche per noi, quali il rapporto fra crescita e welfare; fra selettività e universalità; fra i doveri di responsabilizzazione attraverso la partecipazione al lavoro e i diritti di accesso ad un insieme di opportunità fondamentali; fra politiche di tagli alla spesa e politiche di incrementi di imposta.

Dall’altro lato, il caso inglese ci consegna alcuni utili insegnamenti. I trasferimenti selettivi, con l’eccezione degli interventi per una sottoclasse ristretta di poveri meritevoli, gli studenti poveri, continuano a rivelarsi i più permeabili ai tagli. Considerazioni simili valgono per il complesso delle politiche, anche non selettive, ma circoscritte ad un numero limitato di beneficiari, come nel caso della disabilità. I trasferimenti universali che toccano una vasta platea di soggetti paiono, invece, più robusti, salvo il possibile radicarsi, in presenza di un vincolo aprioristico all’incremento della pressione fiscale, della tendenza all’azzeramento/al contenimento dei benefici oggi fruibili dai più ricchi all’interno dei trasferimenti universali.

Certamente, una difesa tout court dell’universalismo appare irragionevole, richiedendo essa argomentazioni di giustizia e di efficienza che non valgono per tutti gli ambiti del welfare. Ciò nondimeno, per chi continui ad avere a cuore valori di giustizia sociale, occorre evitare che i vincoli di bilancio e i timori di peggioramento delle condizioni individuali facciano dimenticare le ragioni, potenti, che in molti ambiti continuano a militare a favore dell’universalismo. Occorre, inoltre, impegnarsi il più possibile a dare voce ai poveri/chi soffre di condizioni particolari di svantaggio (e ai diversi sotto-gruppi al fine di contenere i rischi di guerra fra i poveri), contrastando sia la sovra-rappresentazione, in sede politica e di mass media, dei casi di opportunismo se non addirittura di frode che, pure esistono, sia la concomitante sotto-rappresentazione delle condizioni di svantaggio e della disponibilità alla cooperazione.

1. Le università e i college, invece, dovranno fronteggiare tagli consistenti (con l’esclusione del settore della ricerca), rispettivamente pari al 40% e al 25%, a danno soprattutto delle discipline umanistiche.
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