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LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E-mail
Pubblica Amministrazione
di Alessandro Petretto

Palazzo ValentiniSia PD che PDL si sono dichiarati pronti a ridurre le inefficienze della Pubblica Amministrazione e conseguentemente a ridurre la spesa pubblica. In questo non c’è alcuna novità essendo stato tale intento proposto anche in passato con risultati che dire deludenti è eufemistico. Qualche novità è nel metodo che il PD indica nell’azione di governo 1 dedicata allo Stato. La questione dell’efficienza della P.A., è stata, nel nostro paese, per troppo tempo sottaciuta, salvo dichiarazioni velleitarie di principio. E’ ora che venga riproposta con ben altra energia e convinzione.

L’efficienza della P.A.: obiettivo d’obbligo …..e di "facciata", oppure novità significativa?


Sia PD che PDL si sono dichiarati pronti a ridurre le inefficienze della Pubblica Amministrazione e conseguentemente a ridurre la spesa pubblica. In questo non c’è alcuna novità essendo stato tale intento proposto anche in passato con risultati che dire deludenti è eufemistico. Qualche novità è nel metodo che il PD indica nell’azione di governo 1 dedicata allo Stato e volta a guadagnare l’ambizioso obiettivo di contenere la spesa pubblica corrente primaria di 2,5 punti di PIL in tre anni. Il PD propone una logica di tipo industriale nel riformare la P.A., basata su forme di benchmarking generalizzato, distribuzione di incentivi, mobilità del personale, unificazione dei centri periferici e accorpamento di enti pubblici. Vale la pena proporre qualche riflessione su tale approccio(), sperando che sia la volta buona.

In Italia, come in tutti i paesi europei, la Pubblica Amministrazione rappresenta l’"industria" più grande per numero di addetti e per valore aggiunto, sebbene valutato in modo specifico. Tale industria produce beni e servizi attraverso l’impiego di fattori produttivi – lavoro (pubblico impiego), prodotti intermedi e capitale fisso (infrastrutture pubbliche) – secondo le tecnologie disponibili. Elemento caratteristico della produzione dei servizi pubblici più importanti è che questi, ad esempio la sanità e istruzione, sono prodotti da numerose strutture e organizzazioni periferiche distribuite sul territorio. Secondo l’impianto classificatorio del Sec95 la Pubblica Amministrazione italiana può essere suddivisa quasi 10.000 Unità istituzionali (UI) - di cui oltre il 90% facenti parte dell’Amministrazione locale, cioè centri elementari di decisione economica, caratterizzati da autonomia decisionale, proprietà di beni e attività, e da autonomia contabile e di bilancio: sono, possiamo dire, "imprese" che impiegano più di 3 milioni e mezzo di dipendenti (Annuario P.A., ISTAT 2007).

Trattandosi a tutti gli effetti di un’industria, l’organizzazione della P.A. deve rispondere a obiettivi di efficienza, quest’ultima declinata nelle diverse "classiche" accezioni di efficienza produttiva, allocativa, della configurazione industriale, e dinamica. Da questo punto di vista possiamo affermare che gli elementi di debolezza e di inefficienza della P.A. in Italia risiedano nella carenza di quei fattori che invece decretano la forza e l’efficienza di un settore industriale: vale a dire la concorrenza (rivalità e contendibilità) e gli incentivi. Da segnalare come tale approccio sia anche quello recentemente assunto dal Ministero dell’Economia, sotto l’impulso di Tommaso Padoa Schioppa, con le analisi dei comparti di spesa pubblica da sottoporre a revisione, la così detta Spending Review.


Le dimensioni e la distribuzione territoriale della P.A. in Italia

Secondo la Tabella 1, che riporta le Unità istituzionali suddivise per livello di amministrazione e per dimensione (numero di addetti), le Amministrazioni centrali (AC) sono organizzate in 196 UI, meno del 2% del totale, e occupano poco meno di 2 milioni di addetti, pari al 56% del totale dell’impiego pubblico. Nelle Amministrazioni locali (AL) sono presenti 9753 UI e occupano circa di 1,5 milioni di addetti, circa il 25% del totale. In termini dimensionali, i Ministeri presentano una scala maggiore: tutti tranne uno sono con struttura di addetti superiore a 1000 unità. Nelle AL, si osserva che dei 8101 comuni più della metà sono caratterizzati da dimensioni molto ridotte, mentre solo il 3% ha almeno 250 addetti. Il quadro è inoltre molto statico: la stessa tabella negli anni precedenti mostra solo limitate variazioni, il numero delle UI è comunque crescente ad un tasso del 5% circa annuo, e la dinamica è quasi tutta concentrata nelle AL. L’Industria" non tende quindi a comprimersi nel tempo, anzi si allarga. Se si suddividono le varie unità istituzionali per collocazione territoriale, emerge una certa differenziazione dei modelli organizzativi della P.A. sul territorio. Emblematica, al riguardo, è la parcellizzazione dei comuni in Piemonte e Lombardia, dovuta a logiche del tutto indipendenti dalla efficienza della configurazione industriale (economie di scala). Per certi versi "inspiegabile" è, poi, anche la distribuzione, ad esempio, delle ASL e degli atenei sul territorio nazionale, nonché il loro numero complessivo. Le piccole e piccolissime regioni hanno un’amministrazione pubblica certamente esuberante.

Passando agli "addetti" dell’industria, cioè il personale della P.A., non è possibile asserire con una valutazione di tipo macroeconomico se 3 milioni e 632 mila dipendenti pubblici nel 2006 siano troppi in relazione alla prestazione di servizi offerti e quindi se la produttività della P.A. in aggregato sia bassa, come è opinione comune. Neppure confronti internazionali aiutano molto, dato che i modelli organizzativi, il decentramento e la struttura per livelli di governo, sono per molti aspetti inconfrontabili. Più informazioni si possono trarre dalla dinamica nel tempo e dalla distribuzione del personale sul territorio. Tra il 2000 e il 2006 l’occupazione pubblica è aumentata di 107mila unità, 3,1% in più in sei anni, peraltro contraddistinti dalla reiterazione di misure di forte limitazione del turnover del personale. Le Tabelle 2a e 2b presentano il personale effettivo in servizio al 1999 e al 2003 per ripartizione geografica e sottosettore istituzionale. Ciò che colpisce in una lettura verticale delle due Tabelle è la sostanziale stabilità della struttura del personale. Il fatto è sorprendente se si considera che, in questi 5 anni, si è verificato un ampio processo di decentramento amministrativo per effetto della legislazione Bassanini (Legge n. 59, 1997). Il federalismo non pare quindi introdurre decisi elementi di riorganizzazione e riallocazione del personale della P.A.

Nella P.A. italiana esiste una scarsissima mobilità con pronunciate caratteristiche di eterogeneità per qualifiche e funzioni. L’unica mobilità apprezzabile è quella verticale, in virtù della quale, negli ultimi anni, si è verificato un flusso consistente di funzionari che sono passati dalle qualifiche più basse a quelle più alte. In merito alla distribuzione geografica non è difficile verificare come questa sia chiaramente basata su logiche che appaiono estranee a considerazioni di efficienza. Se 44,6 addetti dell’AC per 1000 abitanti nel Centro (nel 2003) si spiega con la presenza della capitale, come si spiega il differenziale tra 39,0 e 25,9 del Sud rispetto al Nord? La distribuzione regionale del personale della P.A. è il frutto di meccanismi di acquisizione del consenso politico che hanno dato luogo ad una sedimentazione sulla quale spesso risulta arduo intervenire alla ricerca di più elevati livelli di efficienza. In Lombardia, il personale si aggira sui 45 addetti per 1000 abitanti (23 nell’AC e 22 nell’AL), in Campania 63 (39 nell’AC e 24 nell’AL) e in Sicilia 67 (38 nell’AC e 29 nell’AL). La sperequazione, per quanto dettata da motivazioni occupazionali difficili da rimuovere, dovrebbe garantire al Sud servizi ultra efficienti rispetto al Nord, cosa che non si verifica assolutamente, almeno in termini aggregati.

Per quanto riguarda le retribuzioni pubbliche, tutte le indagini mostrano come, negli ultimi anni, il settore pubblico abbia mostrato una maggiore capacità di realizzare incrementi retributivi del settore privato. Inoltre, la dinamica salariale nel pubblico impiego appare ancora grandemente indipendente rispetto all’andamento della produttività. Il nuovo ciclo di rinnovi contrattuali nel pubblico impiego offre l’occasione per una revisione delle norme che regolano nel concreto l’impiego della forza lavoro nella P.A.. L’intesa sul lavoro pubblico e sulla riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche sottoscritta il 6 aprile 2007 dal Governo e le organizzazioni sindacali ha poste le basi per alcune innovazioni importanti. Tuttavia, la misurazione della qualità e quantità dei servizi e quindi della produttività individuale e di organizzazione, oltre che di incerto rigore, è ancora una volta demandata non a strutture "terze", ma a strutture di concertazione, fortemente condizionate da interessi in conflitto.

 

Le determinanti dell’inefficienza della P.A. e la riorganizzazione della P.A. secondo "riforme" strutturali

In sintesi, le determinanti dell’inefficienza della P.A. possono, in primo luogo, derivare da un eccesso di fattori produttivi (capitale, input intermedi e lavoro) per produrre un livello scelto del bene o servizio pubblico e/o da un eccesso dei prezzi dei fattori che generalmente non promanano da un ambiente concorrenziale. In secondo luogo, si registra un livello nullo o insufficiente della compartecipazione alla spesa degli utenti per cui questi formulano livelli distorti di domanda. In terzo luogo, prevalgono regole di comportamento della burocrazia delle agenzie che non tendono, per carenza di incentivi, ad annullare il differenziale tra fabbisogno di spesa standard e spesa effettiva, regole cioè che eludono la cost-minimization. In quarto luogo, si registra un generalizzato eccesso di produzione di servizi pubblici, per quantità e "gamma", rispetto alle esigenze effettive della collettività, a causa di decisioni dei politici e dei burocrati che espandono la presenza pubblica anche nei settori in cui andrebbe limitata. Infine si ha la presenza di diseconomie di scala nella produzione delle varie Unità, che duplicano costi fissi.

Per rimuovere tali inefficienze sono necessarie politiche di controllo dell’offerta e della domanda di servizi pubblici che sono, in ogni caso, più efficacemente conseguibili se vengono apportate "riforme" strutturali basate sull’applicazione di criteri di fondo coerenti con la razionalità economica. Ne proponiamo alcuni, forse i più emblematici.

  1. Realizzare quanto più possibile nelle unità organizzative la corrispondenza tra responsabilità di spesa e responsabilità di gestione e amministrazione, evitando pericolosi scollamenti che pregiudicano l’accountability dei politici e dei burocrati.
  2. Introdurre elementi di concorrenza all’interno della P.A., sulla qualità delle prestazioni tra fornitori, tanto pubblici che privati, attraverso, da un lato, l’affidamento, con gare a evidenza pubblica, della gestione dell’erogazione dei servizi, e, dall’altro, attivando forme di yardstick competiton per l’accesso ai finanziamenti statali.
  3. Procedere a ridisegnare, per i principali comparti di produzione di servizi pubblici, la così detta geografia delle unità organizzative e degli uffici. Si tratta di operare la più emblematica, ma anche più "dolorosa" in termini di consenso politico, riorganizzazione industriale, cioè quella volta all’individuazione efficiente del numero e delle dimensioni delle imprese dell’"industria P.A."
  4. Prevedere, per alcuni grandi comparti di spesa, la determinazione a livello centrale (forse a cura di una specifica Autorità) di costi standard dei servizi con l’intento di "guidare" le scelte razionali delle unità organizzative locali. La determinazione di costi standard unitari (ad esempio, costo per studente per livelli di istruzione e scuole) dovrebbe funzionare quale sistema di "segnali" allocativi, in grado cioè di guidare l’autonomia decisionale di spesa delle unità locali, le quali, tenendo sotto costante controllo gli scostamenti tra costi effettivi e costi standard, possono, di volta in volta, adattare con più razionalità ai vincoli di bilancio le decisioni stesse, senza peraltro vedere così pregiudicata la loro sfera di autonomia.
  5. Procedere ad una ricomposizione della spesa per servizi pubblici attraverso una più accentuata selezione delle prestazioni e dei beneficiari, secondo la logica dell’universalismo selettivo. Tale criterio, ormai invalso in tutta Europa, tende a soddisfare i bisogni riconosciuti e tutelati ma in condizione di sostenibilità finanziaria, individuando le prestazioni da inserire nei Livelli essenziali delle prestazioni e quali invece considerare tra gli extra-LEP. Se, per alcuni servizi, non sussistono le condizioni oggettive per garantirne l’universalità e la gratuità, questi debbono essere forniti dietro un corrispettivo che dipenda dal beneficio in relazione ai bisogni, e dalla situazione economica degli utenti.
  6. Verificare, di volta in volta, la convenienza di ricorrere, per certe prestazioni da parte di alcune categorie di utenti, a forme di delega della fornitura pubblica a produttori e fornitori privati. Occorre al riguardo, tenere distinta la natura del finanziamento dei costi per il soddisfacimento della domanda collettiva dalla natura della prestazione dei servizi relativi. Il finanziamento è pubblico quando ricade integralmente o quasi sulla fiscalità generale, nel senso che non grava, con rette, prezzi e tariffe, direttamente sul reddito degli utenti. Sotto certe condizioni, a un finanziamento pubblico può anche accompagnarsi una consistente produzione e offerta privata cui la collettività di utenti può accedere tramite sussidi pubblici specifici. A tale fine deve però, in primo luogo, essere garantito un settore privato in grado di fornire prestazioni sostitute e integrative di quelle fornite dalla P.A., con un’adeguata diffusione territoriale per garantire l’uguaglianza di accesso; in secondo luogo, debbono operare meccanismi di selezione efficiente dei providers, di controllo della qualità delle prestazioni ex-ante – tramite corrette procedure di "accreditamento" – e di controllo ex-post.

In conclusione, una riorganizzazione degli uffici e delle strutture deve essere orientata a conseguire elementi di efficienza nella fornitura beni e servizi pubblici avendo ben in mente l’esito desiderato, che deve fare specifico riferimento al benessere dei cittadini (l’output) e non tanto alla salvaguardia delle strutture esistenti (l’input). La questione dell’efficienza della P.A., cui il PD giustamente attribuisce grande rilievo nel suo programma, è stata, nel nostro paese, per troppo tempo sottaciuta, salvo dichiarazioni velleitarie di principio. E’ ora che venga riproposta con ben altra energia e convinzione.

 

Alessandro Petretto

 

 

 

 

Tabella 1: Unità Istituzionali per classe di personale. 2003

 

0-19

20-49

50-249

250-999

>1000

UI non classificate

TOTALE UI

Personale

(migliaia)

                 

Amministrazione centrale

18

26

28

17

29

78

196

1.986

Ministeri

     

1

18

 

19

1946

Amministrazioni locali

4.980

2.118

1.469

391

376

419

9.753

1.496

Regioni e PA

     

1

21

 

22

89

Province

   

9

83

8

 

100

58

Comuni

4.533

1.960

1.295

202

38

73

8.101

471

ASL

     

23

174

 

197

448

AO

1

 

1

6

94

5

126

255

Università

   

4

20

39

2

65

131

Enti di previdenza

5

2

12

5

3

 

27

58

TOTALE

5.003

2.146

1.509

413

408

497

9.976

3.541

Fonte: ISTAT, Annuario delle P.A. (2007)

 

 


 

Tabella 2a: Personale effettivo in servizio al 31.12.1999 per ripartizione geografica e sottosettore

 

NORD

CENTRO

SUD

 

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.





 

 

Amministrazioni centrali

613.364

46,2

23,9

447.086

58,6

40,3

738.271

58,1

35,4

Amministrazioni locali

694.198

52.3

27,0

295.235

38,7

26,6

516.979

40,7

24,8

Enti Previdenza

20.396

1,5

0,8

20.460

2,7

1,8

16.390

1,3

0,8

TOTALE

1.327.958

100

51,6

762.781

100

68,7

1.271.640

100

60,9

Fonte: ISTAT, Annuario delle P.A. (2007)

 

 

Tabella 2b: Personale effettivo in servizio al 31.12.2003 per ripartizione geografica e sottosettore

 

NORD

CENTRO

SUD

 

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.

TOTALE

%

Personale per 1000 ab.





 
 


Amministrazioni centrali

675.186

48,8

25,9

496.021

60,6

44,6

806.883

60,7

39,0

Amministrazioni locali

688.855

49,7

26,4

301.724

36,9

27,1

505.792

38,0

24,5

Enti Previdenza

20.859

1,5

0,8

20.304

2,5

1,8

16.746

1,3

0,8

TOTALE

1.384.899

100

53,1

818.048

100

73,5

1.329.420

100

64.3

Fonte: ISTAT, Annuario delle P.A. (2007)

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