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INFRASTRUTTURE ENERGETICHE E INTEGRAZIONE DEI MERCATI IN EUROPA* E-mail
Ambiente ed Energia
di Alessandro Noce
16 aprile 2010
infrastrutture energeticheL’indagine settoriale sullo stato della concorrenza nel settore dell’energia conclusa dalla Commissione Europea ad inizio 2007 ha disegnato una situazione di mercati europei dell’energia elettrica e del gas ancora fortemente segmentati su base nazionale, con ostacoli agli scambi transfrontalieri.

L’indagine settoriale sullo stato della concorrenza nel settore dell’energia conclusa dalla Commissione Europea ad inizio 2007 ha disegnato una situazione di mercati europei dell’energia elettrica e del gas ancora fortemente segmentati su base nazionale, con ostacoli agli scambi transfrontalieri.
legati sia a strozzature nelle infrastrutture di trasmissione che a comportamenti strategici degli operatori incumbents volti a mantenere le posizioni detenute nei paesi di riferimento e, conseguentemente, con il risultato di una forte disomogeneità tra i prezzi tra i singoli Stati Membri.

La permanenza di mercati dell’energia segmentati a livello europeo ha certamente determinato che un minor numero di cittadini dell’Unione si è potuto avvantaggiare dei prezzi più bassi provenienti da quei Paesi membri che impiegano forme di produzione (o dispongono di risorse naturali) meno costose e più efficienti e che avrebbero sufficiente capacità di esportazione.

Anche altri elementi confermano, con riferimento a periodi successivi al 2007, la scarsa integrazione dei mercati europei dell’energia. I dati relativi al peso di import ed export di energia elettrica sui consumi interni relativi al 2008 (fonte International Energy Agency) mostrano, infatti, come solo alcuni paesi siano in qualche misure integrati tra loro negli scambi di energia (paesi iberici, paesi scandinavi ed in qualche misura alcuni paesi confinanti dell’europea nord occidentale). Gli stessi prezzi prevalenti sulle principali borse elettriche europee mostrano andamenti sicuramente correlati con riferimento alle tendenze di medio lungo termine, ma al tempo stesso livelli assai variegati tra loro.

Tale inadeguatezza del processo di integrazione europea, sia fisico sia istituzionale, delle reti di trasporto dell’energia elettrica e del gas, può esser fatta risalire, rispetto ad un progetto di creazione di un mercato unico dei servizi energetici sulla carta pienamente condiviso, ad una carenza della volontà politica degli Stati Membri di creare le condizioni idonee affinché venisse profuso il necessario flusso di investimenti e di modifiche regolamentari.

La prime normative europee di liberalizzazione dei mercati dell’energia, la direttiva elettrica del 1996 (dir 96/92/CE) e quella gas del 1998 (dir 98/30/CE), in una prospettiva di applicazione statica del diritto di accesso alla reti quali infrastrutture essenziali, si sono preoccupate –a livello di infrastrutture date – di creare un level playing field tra gli operatori verticalmente integrati nelle reti ed i primi operatori non integrati che si affacciavano sul mercato. Le successive direttive del 2003 (la 54 e la 55), attraverso l’imposizione di obblighi di separazione societaria agli incumbent nazionali verticalmente integrati, si sono concentrati nella fase di minimizzazione del rischio di comportamenti escludenti (e/o di sussidi incrociati opachi tra varie fasi della filiera).

L’insieme di queste prime normative ha dunque determinato, attraverso il processo di recepimento a livello di Stati membri, la nascita di un corpus di norme nazionali che garantivano un third party access regolato su tutte le reti di trasporto dell’energia europee e una maggiore accountability del comportamenti degli operatori storici ex monopolisti. Ciò, tuttavia, in assenza di strumenti idonei a determinare gli incentivi all’integrazione dei mercati attraverso investimenti in infrastrutture fisiche e convergenza dei meccanismi istituzionali di regolazione degli scambi.

La  crescente consapevolezza della inadeguatezza di queste misure a creare condizioni idonee a determinare una vera integrazione dei mercati europei dell’energia ha determinato negli ultimi anni una serie di effetti.

Da un lato, e preliminarmente, la Commissione Europea ha in qualche misura proceduto ad una “rimodulazione” del processo di integrazione che si è progressivamente focalizzato su obiettivi di integrazione regionale dei sistemi di regolazione degli scambi transfrontaliera e delle infrastrutture di rete. Ancorché su base volontaria questa politica di integrazione regionale – sicuramente anche attraverso un ruolo di propulsione e di guida dei vari regolatori nazionali - qualche risultato lo ha portato, in particolare con riferimento ad una sempre maggiore convergenza nei meccanismi istituzionali di allocazione di capacità transfrontaliera e di funzionamento dei mercati organizzati dell’energia (si pensi ad esempio alle iniziative che hanno interessato i paesi dell’area nord occidentale del continente ed i paesi scandinavi).

In secondo luogo la Commissione Europea ha, nel periodo 2007 – 2009, avviato e, quasi del tutto concluso, una serie di procedimenti antitrust nei confronti degli incumbent di numerosi paesi europei (Eon e RWE in Germania, Electricitè de France e Gaz de France in France, Eni in Italia). Si tratta di casi che si sono concentrati prevalentemente sui comportamenti posti in essere dagli operatori storici verticalmente integrati tesi ad occupare preventivamente per i propri fini commerciali la gran parte delle infrastrutture esistenti e a definire livelli di investimento e potenziamento delle stesse infrastrutture largamente sub-ottimali rispetto agli obiettivi di integrazione perseguiti.

Molti di questi casi si sono conclusi con l’accettazione da parte della Commissione di impegni offerti dagli operatori incumbent verticalmente integrati consistenti nella cessione della proprietà di interi tratti o segmenti di infrastrutture di rete (RWE, Eon, Eni) oppure nella cessione di quote di capacità sulle infrastrutture esistenti per un lungo periodo (Gaz De France). Si tratta di misure che, in qualche modo, operando sugli incentivi di lungo periodo a sviluppare la capacità delle infrastrutture ed a stimolare l’ingresso di nuovi operatori favoriscono il processo di integrazione di mercati nazionali fino ad ora segmentati.

Da ultimo è stato avviato un processo di riforma della normativa comunitaria che, nel corso del 2009, ha portato all’adozione del cd “terzo pacchetto energia”, costituito da due direttive (la 72 e la 72) e due regolamenti (sugli scambi transfrontalieri e sull’istituzione dell’Agenzia Europea dei regolatori dell’energia).

Il focus delle norme contenute nel cd terzo pacchetto è relativo alla creazione di condizioni facilitanti lo sviluppo delle infrastrutture di rete, partendo dal presupposto – all’origine dei procedimenti antitrust appena illustrati - che gli operatori verticalmente integrati pongano in atto strategie di investimenti funzionali al potere di mercato detenuto, ritardando in tal modo il processo di integrazione. Inizialmente, per evitare tali esiti, la Commissione era orientata a imporre una cesura completa dei processi decisionali, introducendo un obbligo di separazione proprietaria tra operatori di rete ed operatori di servizi.

Tale orientamento originario non ha avuto però il supporto politico di alcuni importanti paesi membri (tra cui in particolare la Francia e la Germania) per cui la soluzione di compromesso raggiunta prevede che ogni singolo Stato Membro potrà scegliere tra tre opzioni: (i) introdurre l’obbligo di separazione proprietaria; (ii) prevedere una  forma di separazione più blanda consistente nella gestione delle infrastrutture di rete da parte di un soggetto indipendente e mantenere la nuda proprietà in capo all’operatore incumbent; (iii) consentire all’operatore integrato di mantenere proprietà e gestione della rete sottoponendolo però a forme di regolazione assai pervasiva (sino ad arrivare alla nomina di componenti degli organi di sorveglianza da parte del regolatore).

La scommessa che la Commissione (e gli Stati membri) hanno fatto approvando il terzo pacchetto è che il nuovo assetto che verrà scelto nei vari contesti nazionali per  gli operatori di rete riuscirà a risolvere la tensione tra scelte pro-concorrenziali di breve periodo (legate all’accesso alla rete) –che le prime normative europee avevano sicuramente affrontato e risolto -  con altre scelte pro-concorrenziali, ma di lungo periodo, relative a nuovi investimenti in infrastrutture di trasmissione dell’energia, di trasporto, stoccaggio e ri-gassificazione del gas naturale che, necessariamente, per essere finanziariamente sostenibili devono prevedere una qualche forma di deroga al principio generalizzato di third party access che ha fin qui caratterizzato il processo di apertura dei mercati.

Anche la creazione dell’Agenzia Europea dei regolatori – che dovrebbe divenire operativa entro il 2010 – potrebbe rappresentare un elemento capace di catalizzare le spinte all’integrazione dei mercati europei. Pur non essendo dotati di poteri formali di decisione  (che al momento rimangono presso i vari regolatori nazionali), l’Agenzia Europea – d’intesa con i neo-costituiti Enti dei gestori europei delle reti (cd ENTSO) – dovrebbero infatti svolgere un ruolo assai prezioso nella individuazione di regole comuni e standard che i vari operatori di rete potranno adottare (i cd “codici di rete europei), secondo un approccio “top-down” che appare sicuramente più efficace di quello “bottom-up” e volontaristico sino ad ora seguito nel processo di integrazione regionale.

L’Italia, tra i paesi europei, è sicuramente tra quelli che hanno più da perdere da una perdurante situazione di scarsa integrazione dei mercati energetici. I costi dell’energia elettrica sono più alti di quelli prevalenti nei paesi confinanti e le opere di creazione di nuove infrastrutture di importazione di gas (che potrebbero rendere il nostro paese una sorta di hub mediterraneo capace di convogliare gas naturale verso il nord Europa) procedono a rilento. In tale quadro è indubbio che l’Italia trarrebbe, pertanto, importanti benefici da una ripresa del processo di integrazione e dovrebbe porre in atto ogni sforzo politico in grado di accelerare tale processo.

* Una versione estesa del contributo, scritta insieme a Michele Grillo, è in uscita nel volume ‘‘Idee per l’Italia; tra mercato e Stato’’ di www.nelmerito.com per i tipi di Brioschi editore

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