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IDEE PER L'ITALIA. MERCATO E STATO E-mail
Economia reale
di Emilio Barucci, Claudio De Vincenti, Michele Grillo
09 aprile 2010
idee per l italiaNegli ultimi due decenni, le istituzioni di governo dell’economia italiana hanno perso molti gradi di libertà, sul versante del tasso di cambio, della politica monetaria e della spesa pubblica.
Negli ultimi due decenni, le istituzioni di governo dell’economia italiana hanno perso molti gradi di libertà, sul versante del tasso di cambio, della politica monetaria e della spesa pubblica. Inoltre nuovi vincoli sono stati imposti dall’Unione europea, significativamente in tema di aiuti di Stato e di tutela della concorrenza.

Il mutato scenario avrebbe richiesto un adeguato aggiornamento degli strumenti e scelte di policy all’altezza delle sfide poste dall’intensa concorrenza internazionale e dall’innovazione tecnologica. Così non è stato. Il volume Idee per l’Italia. Mercato e Stato entra nel merito del “governo” dell’economia, per valutare se il confine che si è venuto ad instaurare tra pubblico e privato e la qualità dell’azione pubblica siano efficaci e funzionali a garantire uno sviluppo economico equilibrato. La chiave interpretativa è quella della complementarità dello Stato e del Mercato, anche alla luce dei limiti (o, con il linguaggio degli economisti, dei “fallimenti”) delle due istituzioni nel rispondere alle naturali richieste di una comunità: efficienza, sviluppo, equità e stabilità. In quest’ottica ci occupiamo delle diverse forme di intervento dello Stato: regolatore, imprenditore, responsabile dell’amministrazione pubblica, programmatore, assicuratore.

I primi tre capitoli affrontano il tema dello Stato come imprenditore e come regolatore. A partire dagli anni ’90 in Italia, come in molti altri paesi, è stato avviato un intenso processo di privatizzazione e di liberalizzazione. Quando ha investito i servizi “di pubblica utilità”, tale processo si è accompagnato alla nascita di un sistema, peraltro incompleto, di autorità di regolazione indipendenti. La trasformazione è stata descritta sinteticamente come il passaggio da uno “Stato imprenditore” a uno “Stato regolatore”: il modello faceva affidamento sulla maggiore capacità del privato di garantire efficienza e sviluppo economico e chiedeva allo Stato, in quanto soggetto pubblico, di fare un passo indietro rispetto all’intervento diretto nell’attività economica, per svolgere piuttosto il ruolo di regolatore e di arbitro dell’iniziativa privata. Nei settori soggetti ai fallimenti del mercato (in primis, i cosiddetti “monopoli naturali”) l’attività di regolazione avrebbe mirato essenzialmente a garantire l’efficienza economica e le sue ricadute positive sugli utenti dei servizi, mentre le istanze redistributive sarebbero state affrontate dallo Stato ricorrendo in via quasi esclusiva allo strumento fiscale. Nella realtà, le cose sono andate in modo molto più complesso. Le privatizzazioni in Italia sono state un fenomeno assai rilevante, ma lo Stato resta ancora una realtà imprenditoriale molto significativa. Per un verso è vero che le privatizzazioni hanno rappresentato un fattore di ammodernamento per il paese: l’apparato produttivo ha recuperato efficienza, con conseguenze limitate (a favore del capitale e con detrimento della forza lavoro) sul fronte redistributivo. Tuttavia anche le imprese rimaste a controllo pubblico ma esposte al contempo ai meccanismi del mercato hanno mostrato risultati analoghi. Invece le imprese rimaste sotto il controllo pubblico, ma protette dai meccanismi di mercato, hanno proseguito in una gestione non efficiente, continuando a fare affidamento sul sussidio da parte dello Stato o su rendite di mercato. Il punto mette in evidenza come ciò che rileva non sia tanto la proprietà, pubblica o privata, delle imprese ma il contesto nel quale esse operano; e il contesto porta con sé, per quanto riguarda le imprese pubbliche, la necessità di ripensare anche i meccanismi della loro governance, in modo da permettere allo Stato imprenditore di interagire positivamente col mercato svolgendo, nei confronti del privato, un fondamentale ruolo complementare.

Per altro verso, nei settori “aperti” al mercato, sia le imprese privatizzate sia quelle a controllo pubblico hanno fatto registrare un’elevata remunerazione del capitale: questo tratto comune fa sorgere il sospetto che per entrambe si siano determinate condizioni che hanno reso possibile l’estrazione di rendite di monopolio e che, in ultima analisi, abbiamo assistito a una alleanza tra Stato e privato per allentare il morso della regolazione e della concorrenza. Questo ci conduce ad analizzare lo stato di salute della regolazione in Italia. La costruzione del sistema regolatorio intrapresa negli anni ’90 mirava, per un verso, a porre l’attività economica (svolta dai privati o anche dallo Stato quando segue criteri privatistici) al riparo dall’ingerenza di scelte politiche dettate da ragioni diverse da quelle di efficienza; per altro verso, a evitare il formarsi di posizioni di rendita delle imprese a discapito degli utenti dei servizi (sotto forma di alte tariffe e/o bassa qualità dei servizi). Il sistema delle autorità indipendenti non si è però affermato in senso pieno. Il quadro regolatorio non è stato completato: settori significativi dell’attività economica sono rimasti fuori dal loro raggio di azione; il ruolo di talune autorità è stato ridimensionato nel tempo; non sono stati infrequenti i casi di intervento della sfera politica per mutare unilateralmente l’assetto di regolazione o accordi stipulati con il privato. La debolezza dell’apparato della regolazione si spiega per due ragioni: da un lato, la politica ha tentato di riappropriarsi di un più ampio spazio di azione; dall’altro, dobbiamo registrare anche un allentamento del progetto di liberalizzazione in sede europea. Così, per esempio, nei due decenni trascorsi, l’azione dell’UE nel costruire un mercato unico per i servizi a rete di pubblica utilità ha incontrato seri ostacoli nella resistenza degli Stati nazionali che, in molti casi, si sono opposti e hanno cercato di mantenere in essere forme di quasi monopoli nazionali. La ripresa del disegno liberalizzatore di costruzione del mercato unico europeo e, in questo quadro, il completamento e il rafforzamento del quadro di regolazione nazionale sono due passaggi essenziali per contrastare le posizioni di rendita, generalizzare i guadagni di efficienza nei settori delle public utilities e trasferirne i vantaggi all’insieme del tessuto economico e sociale.  

La vulgata circa il passaggio dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore non descrive soltanto in modo inadeguato le trasformazioni intercorse, ma mette anche in secondo piano il ruolo che lo Stato è chiamato a svolgere sotto altre forme. I capitoli centrali del volume (dal capitolo 4 al capitolo 8) si occupano delle funzioni dello Stato (come programmatore e come responsabile dell’amministrazione pubblica) che non possono essere ricondotte al ruolo dello Stato regolatore. Il tema è svolto con riferimento a due macro ambiti: le infrastrutture, il coordinamento dell’iniziativa privata per tenere adeguato conto delle esternalità che i soggetti privati non riescono a catturare.

L’arretramento dello Stato come imprenditore, l’assenza di un quadro di regolazione forte e le difficoltà della finanza pubblica hanno portato negli ultimi due decenni all’accumularsi di un ritardo significativo sul fronte delle infrastrutture. Nonostante la nuova stagione della programmazione (Legge Obiettivo e Nuova Programmazione Economica nel Mezzogiorno), governi centrali deboli ed enti locali pressati da istanze localiste sono stati all’origine di una diminuzione dell’impegno sul fronte della spesa in conto capitale e di una preferenza per la spesa in conto corrente, tipicamente più gradita sul fronte elettorale. Il fenomeno è stato particolarmente avvertito nel Mezzogiorno, e ciò contribuisce a spiegare il fatto che il ritardo di questa parte del Paese è tornato a crescere. A lungo ci si è cullati con l’idea che il privato fosse in grado di provvedere a costruire le infrastrutture necessarie per lo sviluppo del Paese. La realtà, a maggior ragione a causa del mancato completamento del quadro regolatorio, non conforta queste aspettative. Da un lato l’obbligo di servizio universale non è riuscito, di per sé, a garantire l’uniformità di taluni servizi (telecomunicazioni, trasporti) su tutto il territorio nazionale. Dall’altro, l’esperienza della proprietà privata o della gestione in concessione al privato di alcune infrastrutture in monopolio naturale mostra, per un verso, tutte le difficoltà - e forse anche la non volontà - del privato di portare avanti progetti di ammodernamento infrastrutturale (rete telecomunicazioni) e, per altro verso, la debolezza di una regolazione priva di un’autorità indipendente ed esposta alla “cattura” da parte del concessionario (rete autostradale). E’ quindi necessario, accanto al completamento e rafforzamento del quadro regolatorio, ripensare a un ruolo più attivo del soggetto pubblico nel finanziamento delle infrastrutture, nella loro programmazione e realizzazione e forse anche nella loro proprietà. Solo grazie a un intervento pubblico significativo sarà possibile dare impulso al loro sviluppo e realizzare le due condizioni necessarie per il dispiegarsi effettivo della concorrenza nei mercati che si avvalgono di infrastrutture a rete e, in ultima analisi, per la crescita del Paese: un, moderato, ”eccesso” di capacità nelle dotazioni infrastrutturali per consentire concretamente l’ingresso nel mercato di nuovi operatori concorrenti, e la terzietà di chi controlla le stesse infrastrutture rispetto ai diversi attori presenti nel mercato.

Nelle moderne economie, compete allo Stato anche un ruolo di coordinatore dell’iniziativa privata per tenere conto delle esternalità che il sistema privato da solo non è in grado di catturare. E’ questo, per esempio, il caso delle politiche ambientali, che devono essere coordinate con quelle energetiche e dotate di strumenti di programmazione nuovi per indirizzare correttamente i comportamenti dei soggetti privati nel mercato (incentivi, mercati dei diritti alle emissioni). L’Italia su questo fronte è assai indietro rispetto agli altri Paesi europei e lontana dagli obiettivi stabiliti a livello internazionale. Un secondo ambito di intervento riguarda gli strumenti della politica industriale, che deve avere come fine la promozione delle attività di produzione e di investimento caratterizzate da rilevanti esternalità positive, come lo sviluppo più uniforme di determinate aree del paese e l’innovazione. Su questi fronti gli strumenti dell’intervento pubblico restano inadeguati e gli incentivi agli investimenti e all’innovazione, come le misure di sostegno alle aree meno sviluppate, hanno finito spesso con il tradursi in spesa improduttiva e clientelismo, o con lo spiazzare i soggetti privati senza colmare i fallimenti del mercato.   

Gli ultimi due capitoli guardano all’intervento dello Stato dal punto di vista dei mercati assicurativi e, più in generale, dei mercati finanziari. Il tema è reso caldo dalla crisi finanziaria di questi anni, ma molti problemi hanno radici lontane. Negli ultimi due decenni, l’Italia è stata segnata da una ripresa della disuguaglianza. Si tratta di un fenomeno complesso dalle molteplici facce e cause (analizzate nel volume L’Italia possibile) che trova però un tratto comune importante nelle difficoltà dei nuovi modelli della politica economica di rispondere adeguatamente alla domanda di assicurazione sociale nel Paese. Il leitmotiv unilaterale del ”merito”, del mercato e della concorrenza ha spesso ingenerato il luogo comune che il sistema economico e sociale italiano dovesse passare da una condizione di iperprotezione a una condizione di “flessibilità” economica, ma anche sociale, in cui il rischio nelle sue diverse forme regna come condizione naturale e, per molti aspetti, desiderabile. Anche se forse non è mai stata teorizzata in modo esplicito, troviamo traccia di questa visione in numerose riforme, più o meno incompiute, introdotte in questi anni: nel mercato del lavoro, nella previdenza complementare, nelle modalità di apertura dei mercati finanziari. La crisi finanziaria ha confermato che la tendenza alla diffusione sociale del rischio è un fenomeno di dimensione mondiale, ma ne ha mostrato anche gli elementi di grave debolezza: il sistema finanziario privato debolmente regolato ha sottovalutato il tema della stabilità e ha esposto l’economia mondiale a una crisi sistemica, che si è potuta fronteggiare soltanto grazie a un massiccio intervento degli Stati nazionali. Per gli aspetti che questa crisi ha avuto in comune con precedenti esperienze storiche (gli anni Trenta), i responsabili della politica economica hanno potuto avvalersi utilmente di consolidati strumenti di intervento (come la garanzia offerta dall’assicurazione dei depositi) che hanno scongiurato l’avverarsi di ”corse agli sportelli”. Ma, per gli aspetti nuovi, la condizione necessaria per permettere il ritorno alla normalità nel finanziamento dell’economia è consistita in un vasto sostegno pubblico al sistema bancario, con una ingente partecipazione dello Stato nel capitale delle banche. Gli interventi sono stati dettati dall’emergenza e realizzati anche al di fuori di canoni della politica economica che si pensavano ormai consolidati (ad esempio, per quanto concerne gli aiuti di Stato e i loro legami con la tutela della concorrenza). In un disegno di policy di più lungo periodo, la storia di questi anni sollecita la necessità di ripensare la solidità di alcuni pilastri di governo dell’economia, rivalutando il ruolo dello Stato come assicuratore collettivo, per quanto riguarda non soltanto il funzionamento dei mercati finanziari, ma anche, più in generale, il ruolo delle diverse istituzioni pubbliche che hanno il compito di rafforzare la coesione sociale. 

Il quadro che emerge da un’analisi critica dell’intervento dello Stato nell’economia italiana è preoccupante. Il progetto di affidare parti importanti del governo dell’economia a soggetti terzi dalla politica non si è pienamente consolidato, anzi stiamo assistendo a un suo arretramento, non solo a livello nazionale ma anche a livello europeo. Lo Stato come imprenditore non ha saputo definire  il suo spazio in una funzione complementare a quella del privato e si è spesso limitato a perseguire la massimizzazione del profitto per soddisfare le esigenze di bilancio o a perpetuare una cattiva gestione. L’azione dello Stato come programmatore dell’iniziativa privata si è addirittura indebolita rispetto al passato e si è oggi esposti al rischio che riemergano tentazioni di intervento stile command&control invece di interventi di programmazione che facciano leva su incentivi appropriati e sui meccanismi di mercato. Infine lo Stato come assicuratore è stato incapace di disegnare forme istituzionali aggiornate, di fronte alle nuove sfide, e ha contribuito a una diffusione grossolana della cultura del rischio che può minare sia la coesione sociale sia le stesse potenzialità di crescita economica.

Non è il tempo dell’ideologia. L’evidenza che abbiamo di fronte è quella di ”troppo” Stato al posto sbagliato, da un lato, e di ”poco” Stato e non riqualificato in snodi cruciali del Paese. Ma questa è una conclusione che implica anche il riconoscimento di un recupero della sfera politica e della necessità che essa sappia procedere di pari passo con il consolidarsi di un assetto di governo tecnico dell’economia e della pubblica amministrazione.
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